ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА

Захаров Александр Камоевич

аспирант кафедры конституционного и муниципального права Краснодарского университета МВД России

(тел.: 89034515010)

Правовой статус органов городского самоуправления в Российской империи пореформенного периода

Аннотация

В статье проводится правовой анализ первого законодательного акта регулировавшего местное управление в период реформ Александра II.

In article is conducted legal analysis of the first legislative act adjusted local management at period of the reforms Alexander II.

Ключевые слова: местное самоуправление, городская реформа, Городская дума. Keywords: local home rule, town reform, Civil duma.

Важнейшей вехой в истории развитии местного

самоуправления России стала городская реформа. 16 июня 1870 г. было утверждено Городовое положение . Это был первый законодательный акт, в котором четко говорилось о самостоятельности действий общественных органов самоуправления. И хотя термин "самоуправление" еще не употреблялся, но в ст.5 указанного положения устанавливалось, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно. Городовое положение предоставляло городскому общественному управлению заботу о городском хозяйстве и благоустройстве.

С этой целью создавались учреждения городского общественного управления: городские избирательные собрания, городская дума, городская управа. Все избиратели делились на три разряда (курии) и вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Затем список делился на три разряда избирателей, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков. Так, в Москве одного гласного выбирали 8 избирателей первого разряда, 38 избирателей

второго разряда и 298 избирателей третьего разряда. Распорядительные функции предоставлялись Городской думе, Управа же являлась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Члены Управы избирались думой и не нужда-лись в утверждении администрацией, и могли быть отстранены от должности и переданы суду постановлением думы. Городской голова также избирался Думой, но утверждался в должности в зависимости от ранга города либо губернатором, либо министром внутренних дел. Городской голова не только возглавлял городскую Управу, но и являлся председателем городской думы.

Следует заметить, что городские органы местного самоуправления (как и земские органы) не были включены в систему государственных учреждений и формально не подчинялись местным правительственным чиновникам. Однако государственный аппарат в лице министра внутренних дел и губернаторов имел достаточно полномочий для контроля и определенного влияния на их деятельность. В частности, серьезным отступлением от принципа независимости органов самоуправления являлся порядок утверждения губернаторами выборных должностных лиц - председателей городских управ.

Как отмечалось выше, городские учреждения самоуправления заведовали исключительно

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА делами местного хозяйства: благоустройством, содержанием дорог, народным образованием, медициной, "попечением" о развитии торговли и промышленности, общественным призрением и другие. Органы городского самоуправления осуществляли свою деятельность на принципе самофинансирования, для чего и наделялись правом установления местными налогами. Они самостоятельно решали вопросы подбора и подготовки своих служащих, определяли структуру управления. Вместе с тем, органы местного самоуправления испытывали сильное давление со стороны государственного аппарата. В адрес земств местные и центральные органы госу-дарственной власти направляли различного рода распоряжения, циркуляры с целью ограничения и стеснения самостоятельности их деятельности. Созданные в ходе буржуазных реформ всесословные представительные учреждения мало изменили сложившуюся традицию, ибо устроители их разделили все население на курии и разряды, что позволяло заранее планировать число выборщиков и регулировать их соотношение.

Но даже в таком урезанном виде новые органы местного самоуправления способствовали становлению общественно-политической и культурной жизни России, помогли торгово-промышленному развитию русских городов, породили в обществе надежды на более широкие пределы самостоятельности и независимости общественных органов от административной власти.

Однако этим надеждам не суждено было сбыться. После покушения на императора Александра II, в результате которого, как известно, он был убит, наступила эпоха контрреформ, в орбиту которой не могли быть не втянуты и органы местного самоуправления, тем более, что постепенно деятельность органов местного самоуправления стала приобретать политическую окраску. И если в основе первого Городового положения была положена концепция так называемой "общественной теории" (самоуправления формируется самим населением и самостоятельно), то в основе Городового положения 1892 г. - идея "государственной теории" самоуправления, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Одновременно предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в деятельности органов самоуправления.

горожан. Налоговый ценз был заменен имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться: 1) собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной для взимания сбора в пользу города; 2) содержатели торгово-промышленных заведений. Иными словами говоря, новый закон исходил из принципиальных установок нового правительственного курса: ослабить выборное начало в организации общественных учреждений, ограничить их самостоятельность и независимость от административной власти, укрепить по-ложение дворянского сословия в органах общественного управления.

Получила воплощение и установка на то, чтобы по возможности ослабить преобладающее значение представительного начала, ограничить принцип выборности органов общественного управления. Если бы в соответствии со ст. 39 Положения в результате выборов состав гласных оказался укомплектованным менее чем на 2/3, то автоматически на новый четырехлетний срок продлевались полномочия гласных прежней думы, причем должность головы и членов управы замещались "по назначению правительства".

Возможность назначения на руководящие должности предусматривалась и в случае неутверждения избранных лиц администрацией. К тому же следует иметь в виду, что городской голова, временно замещающий его место и городской секретарь значились находящимися на государственной службе. Тем самым усиливалось зависимое от администрации положение руководящего состава органов общественного управления. Самостоятельность городских дум фактически сводилась па нет. Если прежде губернатору принадлежало право надзора только за незаконностью действий городских дум, т. е. за соблюдением формальных требований, установленных законом, то теперь -и за их "правильностью", что по существу означало право неограниченного вмешательства в дела городского общественного управления.

Показательно, что включенная в Городовое положение 1870 г. формулировка о том, что "городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно" (ст. 5), уже не нашла места в новой редакции Положения. Поскольку закон исходил из начал, положенных в основу только что утвержденной реформы о земских учреждениях, Министерство внутренних дел, внесшее соответствующий проект, считало себя гарантированным от серьезной критики. Однако в целом ряде принципиально важных вопросов

ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2011 № 4 (36)

министерство пошло по линии более значительного ущемления самостоятельности органов городского самоуправления по сравнению с земскими учреждениями. Так, если по закону о земских учреждениях (ст. 87, 94) губернатору давалось право только остановить приведение в исполнение постановлений земского собрания, а изменение же или отмена их могли произойти лишь с санкции Государственного совета или Комитета министров, то по ст. 69 Городового положения такие полномочия предоставлялись всецело министру внутренних дел. Причем органы городского общественного управления лишались принадлежавшей им по закону 1870 г. возможности обжаловать действия администрации. Такого же рода отступление от порядка, принятого для земских учреждений, наблюдалось и в вопросе о назначении администрацией лиц на руководящие должности местных общественных учреждений. В соответствии с новым земским положением (ст. 419) в случае неутверждения губернатором или министром внутренних дел лиц, избранных председателями, а также членами управы, земскому собранию надлежало произвести новые выборы, и только при повторном неутверждении указанные должности замещались лицами,

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА назначенными административной властью. По ст. 96 Городового положений в случае неутверждения избранных на должность головы и членов управы губернатор мог по своему усмотрению либо назначить новые выборы, либо сразу же произвести замещение указанных должностей путем назначения.

Таким образом, правительство предприняло меры к ограничению доступа к власти (в любой ее форме) неимущих и малоимущих слоев населения. Контрреформы не только значительно урезали самостоятельность местного самоуправления, но и в три-четыре раза уменьшили число потенциальных избирателей. В результате меры правительства, справедливо обозначенные в литературе как период контрреформ (1890-1892 гг.) отбросили устройство местного самоуправления в России далеко назад.

местное самоуправление реформа ответственность

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата.

Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру.

В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

Но в большинстве они опирались в своей деятельности не на законодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс. Советы чаще всего сами определяли количественный состав депутатов, сами разрабатывали свои полномочия и структуру.

К концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

После упрочения Советов в губернских и уездных центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах.

Анализируя законодательство того периода, можно выделить три характерные черты присущие местным Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная взаимосвязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов, устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

Процесс перехода государственной власти на местах к Советам не был бы кратковременным: определенное время земские и городские органы, местного самоуправления функционировали параллельно местным Советам, при этом они не всегда противопоставляли себя последним.

В Конституции РСФСР 1918 г. задачи местных Советов определялись следующим образом:

• - проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;
• - принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;
• - разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;
• - объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

Все доходы и расходы местных Советов были поставлены под контроль центра.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, деревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммунальным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регулирующий орган - Главное управление коммунального хозяйства.

Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. С развитием товарно-денежных отношений у местных Советов появляются средства для формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.

В целом же периоду деятельности Советов были присущи:

• - некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий ее низовых звеньев;
• - расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правительственных структур, формирование специальных органов управления коммунальным хозяйством;
• - попытки более или менее широкого вовлечения в избирательный процесс на местах «трудящихся масс», оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны правящей партии;
• - формирование самостоятельной финансово-материальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях реанимации товарно-денежных отношений;
• - создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей определенную «автономизацию» местных Советов.

В 60-80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) и др.

Но, как отмечают историки, эти нововведения желаемого результата не дали: свою роль сыграла командно-административная система. Дело в том, что устанавливая в очередном акте новые права Советов, центр «забывал» обеспечить их материальными, организационными и структурными механизмами, и эти нововведения обрекались на декларативность.

Система местного самоуправления в СССР, в том числе и в Российской Федерации в 80-е гг. XX в. Характеризовалась следующим образом. По Конституции СССР 1997 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны.

В пределах своих полномочий местные Советы должны были обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового иного обслуживания населения.

К исключительной компетенцией местных Советов относится:

• - избрание и изменение составов исполнительных комитетов;
• - образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, заслушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий.

Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х г., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Согласно Закону система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).

Историки, юристы и политологи оценивают «советский период развития и функционирования местного самоуправления в России следующим образом:

По мнению В.В. Еремяна и М.В. Федорова, для советского периода были характерны:

• - во-первых, строгая иерархичность социальных отношений, структуры местных самоуправляющихся единиц (корпораций) обусловила установку на вертикальную подчиненность отдельных институтов. Поэтому уже к осени 1917 г. Советы начали процесс объединения с выработкой соответствующих принципов функци­онирования по вертикали: волость (или город) - уезд - губерния - область - государство;
• - во-вторых, не всегда демократические методы управления корпорацией формировали и соответствующие представления о структуре взаимоотношений как отдельных институтов самоуправления, так и органов местного самоуправления и институтов государственной власти. (Например, местные Советы рассматривали в качестве обязательных для себя решения всех вышестоящих Советов, Всероссийских совещаний и съездов Советов);
• - в-третьих, функциональное содержание местной самоуправляющейся единицы (корпорации) - поселка, района и т. д. как, с одной стороны, регулятора политической мобилизации должно было, в конечном итоге, сформировать и двойственное понимание природы Советов. Вместе с тем на развитие Советов, их трансформацию из органов самоуправления в местные органы государственной власти и управления огромное влияние оказали исторические условия России. Одним из первых признаков, показавших изменение принципиальных основ функционирования и деятельности местных Советов, стал отказ от выборов и переход к системе так называемых «освобожденных работников», назначенных на руководящие должности вышестоящими Советами. Наконец, включение Советов в систему государственной власти и превращение страны в республику Советов снизу доверху - изначально противоречили самоуправленческой природе Советов.

По мнению А.Н. Бурова, этот период в развитии местного самоуправления в России отличался следующими факторами:

• 1. Возникновение «советской» системы местного самоуправления явилось следствием творческой активности «трудящихся масс», их стремлением к истинному народовластию. Это соответствовало и доктринальным положениям большевистской партии с ее тезисом о необходимости упразднения государства как такового и переходу к «коммунистическому общественному самоуправлению». При этом земское и городское самоуправление были отвергнуты как «буржуазный пережиток».
• 2. Однако в противовес доктринальной коммунистической утопии реальная практика большевизма пошла по пути конституциирования политической системы тоталитаризма с его все охватывающим контролем общественной и частной жизни граждан. В рамках сконструированной тоталитарной общественно-политической системы местные Советы выступали в качестве низовой ячейки жесткой иерархической системы Советов, «узурпировавших» как законодательные, так и исполнительно-распорядительные, а порой и судебные функции.
• 3. Упраздненный «буржуазный» принцип разделения властей был заменен принципом единства власти, который на поверку обернулся диктатом партийного бюрократического аппарата. В рамках единого политического процесса произошло своеобразное расширение единого субъектно-объектного конструкта («обратная узурпация» у Советов сколько-нибудь значимых управленческих функций).
• 4. В рамках целостной политической системы тоталитаризма местные Советы реально выступали не в качестве субъекта, а в качестве объекта властно-управленческого воздействия при решении наиболее важных вопросов, проявляя себя в качестве низовых органов государственной власти. В этом случае они выполняли чисто декоративную функцию маскировки тоталитарной сущности сформировавшегося в России политического режима.
• 5. При решении второстепенных вопросов местной жизни Советы в ряде случаев выступали в качестве субъекта управленческого процесса, но крайне узкое поле их функционирования не позволяло им выступать в роли реального органа общественной самодеятельности. Такая их функция в известной мере позволяла им компенсировать крайности тоталитаризма, канализируя энергию «трудящихся масс» в прокрустово ложе локальных действий и инициатив, не затрагивающих сущность сформировавшегося общественно-политического режима. В идеологическом плане это создавало у населения местных сообществ иллюзию «народовластия», «сопричастности» делам общества и государства, способствуя, таким образом, стабилизации политической системы тоталитаризма.
• 6. В период апогея тоталитаризма («поздний сталинизм») местные Советы были низведены до роли «винтика» сверхиерархизированной политической системы и не могли уже выполнять вышеобозначенную компенсаторскую функцию.
• 7. Сверхцентрализация политической системы нарушила устойчивость ее несущей опоры, поддерживаясь на плаву авторитетом харизматического лидера.
• 8. Для восстановления динамического» равновесия системы партийно-политическая элита пошла по пути известной (т.е. имеющей свои пределы) децентрализации, снявшей социальное напряжение и придавшей низовым звеньям советской системы (местным Советам) определенную динамику. Расширение их прав и полномочий, некоторое укрепление их материальной базы, известная демократизация их структурирования и функционирования, вовлечение в местную самодеятельность более широких масс «трудящихся» предотвратили распад тоталитарной системы, придав ей как бы второе дыхание.
• 9. Вместе с тем известная демократизация политической системы («хрущевская оттепель») ослабила всеохватывающий контроль партийного аппарата над общественно-политической жизнью страны, что вступило в противоречие с сущностью самой тоталитарной системы. В итоге обозначился новый виток «качания маятника»: тоталитарная система, исчерпав к тому времени возможности своего дальнейшего роста, вступила в период упадка и деградации (эпоха «застоя»).
• 10. Всеохватывающий процесс деградации советского общества обернулся также и деградацией низовых звеньев политической системы (местных Советов). Они все более и более теряли и без того весьма куцую самостоятельность, утрачивали свои связи с массами, без поддержки которых и без финансовой независимости переставали быть сколько-нибудь самоуправляющимися органами, олицетворяя своей деятельностью лишь государственную власть на местах. Этим и объясняется иждивенческий характер данного социального института в период «развитого социализма».
• 11. Принимаемые центральной властью решения по развитию хозяйственной самостоятельности местных Советов не обуздали ведомственный монополизм, т.к. для командно-административной системы он органичен. Отсутствие рыночных отношений обрекало местные Советы на фатальную зависимость от распределительного центра (центров), крайне суживая их материальную базу.
• 12. Предпринятые в период «перестройки» меры по демократизации деятельности Советов способствовали их очередному «оживлению», создав, таким образом, предпосылки для решающего рывка в деле формирования местного самоуправления.
• 13. Вместе с тем «перестроечные» меры показали всю исчерпанность возможностей реформирования местных Советов в рамках дышавшей на ладан тоталитарной политической системы, когда встала задача ее демонтажа и смены общественного строя, формирования гражданского общества с принципиально иным политическим устройством: на демократической основе и с социально ориентированной рыночной экономикой, позволяющей сформировать реальные органы местного самоуправления.
• 14. Переход к системе местного самоуправления логически вытекал из предшествующего социального развития страны. Это было необходимо для того, чтобы эффективно решать местные проблемы, которые «сверху» должным образом разрешаться уже не могли. Семидесятилетний «зигзаг» истории не прошел даром, из него были извлечены соответствующие уроки, в частности, стала ясна настоятельная необходимость местного самоуправления как такового.

Местное самоуправление современной пореформенной России в период с 1990 по 1995 гг.

С принятием в 1993 году новой Конституции РФ, закрепившей право населения на осуществление местного самоуправления, в стране начался реальный процесс его реформирования. Сейчас можно с уверенностью сказать, что в основных чертах этот институт народовластия у нас создан. На федеральном уровне и практически во всех субъектах Федерации имеется законодательная база, устанавливающая статус и правовой режим самоуправления. Определены территории местных сообществ, уточнена система муниципальных образований. Фактически завершено структурирование органов местного самоуправления

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Городское самоуправление в пореформенный период:

АР
А90 Асанов, Р. Ф. (Руслан Финусович).
Городское самоуправление в пореформенный период:По
материалам Нижнего Новгорода: Автореферат диссертации на
соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Специальность 12.00.01 - Теория и история права и
государства; История правовых учений /Р. Ф. Асанов; Науч.
рук. Ю. Г. Галай. -Нижний Новгород,2004. -34 с. -Библиогр.
: с. 33.4. ссылок
80,00 руб. Материал(ы):

• Городское самоуправление в пореформенный период: По материалам Нижнего Новгорода
  Асанов, Р. Ф.
  

  Асанов, Р. Ф.

  Городское самоуправление в пореформенный период: По материалам Нижнего Новгорода: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

  ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

  Актуальность темы исследования обусловлена рядом обстоятельств развития современного Российского государства и права.

  Трудный поиск оптимального реформирования нашего общества не всегда сопровождается убедительными примерами и ссылками на отечественный исторический опыт. Некоторым кажется, что в этом особой нужды нет, поскольку в других демократических государствах уже сложились государственные и общественные институты, опыт которых можно безболезненно переносить на российскую почву. По меньшей мере - это опасное заблуждение, если не сказать большего. Конечно, опыт зарубежных стран построения правового государства и гражданского общества необходимо учитывать, но всегда надо помнить, что у каждого народа своя судьба и свой собственный индивидуальный путь развития. В полной мере это относится и к реформированию органов городского самоуправления Российской Федерации.

  Исследование дореволюционного отечественного опыта городского самоуправления является актуальным на современном этапе в связи с принятием в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", составляющего, наряду с Конституцией 1993 г., правовую основу законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.

  Устанавливая место и функции органов самоуправления, Конституция (ст. 131), Федеральный закон "О местном самоуправлении" (ст. 2) призывают осуществлять свою деятельность при решении вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических традиций и иных местных обычаев. О разумности и рациональности привлечения дореволюционного опыта неоднократно говорил и Президент Российской Федерации В.В. Путин, подчеркивая, что при формировании местного самоуправления феде-

  ральным законодателям будет нелишне "вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт" .

  Изучение отечественного исторического опыта формирования и функционирования институтов местного самоуправления определяется необходимостью последовательности развития (эволюционного) процесса реформирования. Это должно помочь исключить не прижившиеся или отвергнутые исторической практикой дореволюционных органов городского самоуправления правовые, организационные и прочие явления, что в свою очередь позволит оптимизировать процесс формирования института местного самоуправления сегодня.

  В диссертации предполагается рассмотреть теоретические, историко-правовые и практические вопросы, связанные с предпосылками и характерными особенностями преобразований в системе отечественного местного самоуправления. При этом обозначенные вопросы будут рассмотрены применительно к муниципальным образованиям России в целом и к Нижнему Новгороду в частности, так как данное муниципальное образование обладало специфическими, присущими только ему чертами и особенностями.

  Кроме того, деятельность нижегородских органов городского самоуправления по разрешению вопросов местного значения, несомненно, существенным образом повлияла на дальнейшее развитие образования, культуры, здравоохранения и политико-правового статуса города и его жителей.

  Накопленный опыт деятельности органов самоуправления Нижнего Новгорода рассматриваемого периода является актуальным и представляет непосредственный интерес для практической работы аналогичных управленческих структур современной России.

  С учетом вышесказанного заметим, что богатый опыт городского самоуправления Нижнего Новгорода второй половины XIX века в должной мере

  оказался невостребованным, это в значительной степени влияет на актуальность избранной темы.

  Хронологические рамки диссертации охватывают период с 1870 по 1892 г. Первая дата обусловлена началом введения в действие Городового положения и последующими шагами по реформированию городского самоуправления. Вторая - начало ярко выраженного кризиса внутриполитической системы российского самодержавия и как результат - контрреформы, в том числе и муниципального самоуправления.

  Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что институты самоуправления в современной России введены сравнительно недавно, к настоящему времени накоплен определенный теоретический и практический материал. Данной проблематике уделяли внимание дореволюционные историки и правоведы. Так, рассматриваемый институт стал предметом исследования таких известных ученых, как Б.Н. Чичерин, А. Лохвицкий, Г.И. Шрейдер, М.П. Семенов, Д.Д. Семеноз, А. Михайловский, А.Л. Байков, В.И. Немчинов, М. Слобожанин, К.А. Пажитнов, А.А. Кизеветтер .

  В период становления молодого советского государства вопросам местного самоуправления уделялось незначительное внимание. Такое отношение к этому институту было обусловлено тем, что новое социалистическое государственное устройство не допускало существования местного самоуправления в силу его ненадобности и рассматривалось как "пятое колесо в

  Важными исследованиями в историко-правовой науке являются работы, в которых анализируются генезис, этапы развития, формирования и функционирования института местного самоуправления .

  Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений становления, формирования и функционирования института городского самоуправления России пореформенного периода (по материалам Нижнего Новгорода).

  Предметом исследования выступает нормативно-правовая база, регламентировавшая устройство и функционирование органов городского самоуправления, а также делопроизводственная документация, отражающая их практическую деятельность.

  Цели и задачи исследования . Целью диссертационного исследования является всестороннее освещение правового статуса и практической деятельности городского самоуправления г. Нижнего Новгорода во второй половине XIX века. Это определяется необходимостью адаптированного практического познания опыта форм организации и деятельности местного самоуправления в пореформенный период с 1870 по 1892 г. для использования всех прежних наработок применительно к условиям современной российской действительности.

  Поставленная цель определила достижение решения следующих задач:

  Изучить и обобщить имеющийся материал по данной теме, подробно исследовать и осмыслить, с учетом тенденций развития российского городского самоуправления, отечественный политико-правовой опыт в этом направлении, определить степень и уровень разработанности темы;

  Проанализировать действующие нормативно-правовые акты, которые регламентировали деятельность органов городского общественного управления г. Нижнего Новгорода;

  Рассмотреть специфику властных взаимоотношений органов местного самоуправления г. Нижнего Новгорода с властью Нижегородской губернии;

  Выявить и оценить основные тенденции развития городского самоуправления в г. Нижнем Новгороде с присущими ему чертами и особенностями;

  Изучить и проанализировать основные аспекты практической деятельности Нижегородской Городской Думы.

  Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектико-материалистический метод познания историко-правовой действительности, а также основанные на нем общенаучные (исторический, логический, системно-структурный, функциональный и др.) и частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, анализ документов и др.) методы.

  Теоретическую основу исследования составили теоретико-правовые, историко-правовые, политико-правовые исследования и публикации известных ученых: Б.В. Ананьича, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, Ю.Г. Галая, В.В. Еремяна, В.Г. Игнатова, В.В. Лазарева, Р.С. Муллукаева, В.Б. Романовской, В.А. Холстика, М.В. Федорова, Г.И. Шрейдера и др.

  Источниковую базу исследования составляют Полное собрание законов Российской Империи, Свод законов Российской Империи, сборники узаконений и распоряжений правительства, решений Сената, Конституция Российской Федерации и федеральные законы.

  Проанализированы материалы делопроизводства органов городского самоуправления, содержащиеся в фондах Государственного учреждения Центрального архива Нижегородской области (ГУ ЦАНО). Необходимый Материал был изучен по опубликованным журналам и протоколам заседаний Городской Думы Нижнего Новгорода, отчетам и докладам городских управ и образованных особых и временных комиссий, списков городских избирателей, гласных и членов органов городского самоуправления.

  Часть материалов, образующих источниковую базу, составляет периодическая печать. Проблематика, касающаяся городского самоуправления, нашла свое отражение в статьях журналов "Вестник Европы", "Русская старина", ""Северная почта" и других периодических изданиях.

  Научная новизна . В настоящем исследовании впервые используются и анализируются материалы, позволяющие раскрыть специфические формы организации и деятельности городского самоуправления Нижнего Новгорода, что в совокупности с другими исследованиями, посвященными рассматриваемой теме, может составить полное представление с учетом региональных особенностей о единой системе существования городского самоуправления. В этой связи функционирование городского самоуправления Нижнего Новгорода может быть использовано в деятельности современного местного самоуправления. Впервые в такого рода научном исследовании проанализированы регламент Городской Думы и Городской Управы, а также выявлено нормативно-правовое творчество городского самоуправления в условиях конкретного региона.

  При изучении особенностей системы городского самоуправления Нижнего Новгорода были использованы и введены в научный оборот новые архивные материалы.

  На защиту выносятся следующие основные положения:

  1. Форма местного самоуправления торой половины XIX века определялась ее сосуществованием с государственным управлением, во взаимоотношениях которых главенствующее положение занимало государственное начало. Это в значительной мере было обусловлено политическим режимом того времени, демократические основы которого еще только находились в процессе становления.

  2. Реформирование местного самоуправления па законодательном уровне осуществлялось с учетом исторически сложившегося опыта, особенностей самоорганизации общества различных регионов, наиболее оптимальные из которых нашли поддержку государства. Оно проходило также в русле

  создания таких органов самоуправления, которые были бы подчинены губернским властям как своеобразному надзирающему "государеву оку" на региональном уровне.

  3. В практической деятельности органов земского и городского самоуправления выявились некоторые отрицательные моменты: излишняя дробность в системе самоуправления; конкуренция полномочий различных органов, в частности, по вопросам разграничения предметов ведения; проблема организации таких органов на местах в силу явной ограниченности финансово-экономических ресурсов, что в полной мере отразилось и в Нижнем Новгороде.

  4. Избирательная система городского самоуправления, несмотря на ее прогрессивные тенденции, обладала рядом негативных факторов: законодателем был установлен этноконфессиональный ценз, обеспечивавший преобладание лиц православного христианского вероисповедания в представительных органах городского самоуправления и ограничение представительства лиц других конфессий (иудейского, мусульманского, лютеранского, армяно-григорианского и др.); законодательством создавались условия непропорционального представительства городского населения в органах городского самоуправления, где превалирование было обеспечено лицам с высоким уровнем экономического благосостояния; в Нижнем Новгороде, как, впрочем, и но всей стране, отмечалась низкая правовая культура субъектов избирательного права, которая порождала инертность в осуществлении этого нрава, и как результат люди не являлись на выборы.

  5. Нормативно-правовые акты органов городского самоуправления в России в целом и в Нижнем Новгороде в частности можно считать эффективным инструментарием управления обществом: они разрабатывались и принимались в короткие сроки; учитывали особенности города, что в свою очередь обеспечивало и эффективность механизма реализации изданного обязательного постановления; в целом отражали интересы местного населения.

  6. Законодатель посредством вменения в обязанность принятия обязательных постановлений определял и обеспечивал приоритетные направления деятельности органов городского самоуправления. Порядок принятия и реализации таковых нормативно-правовых актов органов городского самоуправления проходил под пристальной административной "опекой". Это было обусловлено тем, что власть была заинтересована в беспрерывной деятельности рассматриваемых органов по вопросам, относящимся к городскому самоуправлению, и поэтому законодательно закрепляла такую надзорную "инициативу".

  7. С целью выработки оптимальной процедуры своей работы Городская Дума выработала свой регламент и инструкцию для Городской Управы, которые неоднократно перерабатывались и согласовывались с практическими потребностями и особенностями нижегородского муниципального образования.

  8. Нововведенные органы нижегородского городского самоуправления характеризовались активной и прогрессивной деятельностью в сфере вверенных им государством предметов ведения, что благоприятно сказалось на развитии Нижнего Новгорода как сложного мегаполиса по причине функционирования в нем ежегодной международной ярмарки.

  Теоретическая и практическая значимость исследования . Представляется, что выводы проведенного исследования будут направлены на совершенствование современного законодательства и практической деятельности органов местного самоуправления не только г. Нижнего Новгорода, но и иных муниципальных образований России.

  Практическая значимость исследования заключается и в том, что собранный и обобщенный материал можно использовать в процессе преподавания теории и истории права и государства, муниципального права, других отраслевых юридических наук.

  Результаты исследования используются в преподавании курса истории права и государства России в Нижегородской академии МВД России.

  Апробация результатов исследования . Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России.

  Материалы диссертационного исследования прошли апробацию в четырех публикациях; докладывались на межвузовской научной конференции (Н. Новгород: НФ МИЭМГТ, 2002), на лекциях и семинарах по курсам "Теория государства и права", "История государства и права".

  Структура диссертации определяется целями и задачами данного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.

  Во введении обосновывается актуальность исследуемой темы, указывается степень ее разработанности, определяются объект, предмет, цель изадачи диссертационного исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указывается методологическая, теоретическая и практическая основы, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся сведения об апробации результатов работы.

  Первая глава "Генезис органов местного самоуправления, сущность и значение городской реформы 1870 года" включает два параграфа.

  Первый параграф "Становление и развитие органов местного самоуправления в России" посвящен возникновению и эволюции органов городского самоуправления и их соотношению с органами государственного управления.

  Диссертант обращает внимание на то, что ряд актуальных проблем, определенных неясностью места самоуправления во взаимоотношениях с государственным управлением, обусловлен неоднозначной природой местного

  самоуправления и государственного управления. В связи с этим для уяснения природы местного самоуправления соискатель, обращаясь к отечественной истории, исследовал основные этапы многовекового генезиса отечественного местного самоуправления. Автор полагает, что при взаимоотношении государственного управления и местного самоуправления нужно учесть тот факт, что при образовании государства существующие институты самоуправления становятся государственными институтами управления. Ярким примером гипертрофии самоуправления до трансформирования его в самостоятельное государственное управление является, на наш взгляд, древнейшее общинное управление на Руси, которое было связано с территориальным делением, соответствующим племенам, населявшим территорию древнерусского государства. Основными единицами территориального деления тогда были города с примыкавшими к ним землями. Они представляли собой самоуправляющуюся систему "городов-государств", где управление делами осуществлялось посредством народного веча, городского собрания, на сходах которого обсуждались и решались вопросы местного значения. Безусловно, их значимость осознавалась и княжеским правлением. Однако наряду с их более или менее удовлетворительным разрешением основной акцент деятельности князей неизбежно делался на вопросах общегородского значения, которые в условиях полисной системы имели не столько муниципальный, сколько государственный, политический характер. Управление городами первоначально базировалось на военном принципе организации власти, поэтому в IX веке большая часть ее находилась у военных старшин, военных начальников главных городов, тысяцких, сотских и т. д. Впоследствии значение главных столичных городов-государств увеличивается и основным управителем делами земли - государства является народ, который делегировал княжеской администрации некоторые полномочия. Следствием этого явилось вытеснение и ассимиляция десятичной системы управления дворцово-вотчинной.

  В XIV - XV веках, в период становления единой государственности вечевая форма управления сохраняется, но развивается в новых условиях. Об-

  радовавшаяся единая территория государства включила в себя регионы отдельных, когда-то независимых княжеств и земель с особенностями национального, географического и культурного развития, что и привело к необходимости формирования системы управления на местном уровне.

  Неоднозначность возникновения природы местного самоуправления и государственного управления определяет и то, что сегодня многие их признаки совпадают. Указанная причина влияет также на то, что при изучении рассматриваемой проблематики на различных этапах развития государственного управления и местного самоуправления исследователи нередко определяют местное самоуправление как местное управление, но, но сути, это не одно и то же. Такая формулировка обусловлена тем, что зачастую не удается четко установить природу государственно-правового явления в смысле ее отнесения к исключительно государственному управлению или самоуправлению. Следует разграничивать местное управление и местное самоуправление. Местное управление - это более широкая формулировка организации общественного управления в административно-территориальных рамках, на что указывает и сама формулировка термина "местное". В рамках местного управления сегодня существуют две формы местной организации общества, в основу которой положена природа государственного управления и самоуправления: 1) местное государственное управление и 2) местное самоуправление.

  Диссертант отмечает, что самоуправление в историческом времени существовало как сочетание начал местного управления и самоуправления, на что указывают рассматриваемые формы организации местного управления.

  К середине XVI столетия в России складывается сословно-представитёльная монархия, в которой каждый подданный принадлежал к определенному сословию. Зачатки становления местного самоуправления проходят под влиянием сословного фактора, вытеснившего традиционно сложившийся всеобщий характер управления территориальным образованием. Отношения, сложившиеся в рамках регламентации прав, обязанностей и взаи-

  моотношений между сословными группами, повлияли на специфику складывающихся форм местного управления, при которых представители привилегированных сословий осуществляли исполнительно-распорядительные функции и полномочия.

  Административно-территориальное устройство России в дальнейшем представляло собой уезды, подразделявшиеся на станы и волости. "Земли", которыми не управлял непосредственно князь или княжеская администрация, возглавлялись наместниками и волостелями. Управление такого типа получило название системы "кормлений". Управлением на местном уровне в это время занимались и выборные представители местного населения (старосты, сотские) соответствующей территориальной единицы. Функции "выборных" сводились к ведению хозяйственных дел, выполнению полицейских функций и некоторых других.

  Последующие предпосылки эволюции местного самоуправления в нашем государстве мы можем наблюдать в установлении губного и земского управления, которые противопоставлялись прежней системе кормлений. При царе Иване IV пришло осознание, что для местного населения предпочтительнее власть своих выборных людей, чем должностных лиц, назначаемых центральными органами. В этот период широкие полномочия были предоставлены старостам, избираемым населением. Они преимущественно выполняли поручения центральной власти, а местные интересы отодвигались на второй план.

  К концу XVI - началу XVII века вводится приказно-воеводское управление, отличное от сложившейся дворцово-вотчинной системы. Сильное государственное начало на местах в лице воевод осуществляло и надзорную функцию по отношению к земским и губным избам, окончательно сформировавшимся в тот период.

  Новым этапом развития местного самоуправления стали Петровские реформы начала XVIII века, обращенные на города, выведя их в 1699 г. из-под власти воевод и установив выборное начало. В отдельных городах были

  созданы бурмистерские палаты и земские избы. Жители посадов и слобод выбирали из своей среды бурмистров, объединявшихся в бурмистрские (земские) избы.

  В Петербурге на месте Бурмистерской палаты создается Главный магистрат, появляются выборные магистраты и ратуши. Городские магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из президентов, двух-четырех бурмистров и двух-восьми ратманов. В ведении магистратов находилось все управление городом.

  Помимо магистрата продолжали функционировать исторически сложившиеся органы местного управления и, в частности, органы управления городом - сходы, которые собирались под руководством посадских старост, наделенных исполнительной властью.

  В правление Екатерины II появляется целый ряд нормативных актов, в той или иной мере касающихся местного управления: "Учреждениям для управления губерний" 1775 г., согласно которому в стране вводилось новое административно-территориальное деление на губернии и уезды; "Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства" 1785 г., установившая личные и имущественные права и обязанности дворян, например такое, как право образовывать дворянские общества и собрания; "Грамота на права и выгоды городам Российской Империи", в соответствии с которой городские обыватели объединялись в "градское общество", избиравшее в свою очередь в магистрат городского голову, бурмистров и ратманов, а также судей словесных судов, заседателей от городского сословия - в общие и сословные учреждения. Все они находились под контролем государственных

  В 40-х гг. XIX века наметились изменения в городском управлении. Принятое тогда Городовое положение предусматривало вхождение в городское общество представителей всех сословий, проживающих в городе. Однако действие его распространилось только на Петербург, Москву и Одессу, а

  сами органы самоуправления находились под контролем административной власти.

  Крестьянская реформа 1861 г. сохранила органы самоуправления, созданные в 1837 г. для государственных крестьян, распространяя их деятельность на все сельское общество в виде схода - основной единицы сельского управления. Несколько сельских обществ составляли волость. Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостной старшина, волостное управление и волостной суд.

  1 января 1864 г. Александр II утвердил "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". В систему земских учреждений, кроме избирательных съездов, выбиравших один раз в три года земских гласных, входили губернские и уездные земские собрания и губернские и уездные земские управы.

  Диссертант приходит к выводу, что на протяжении многих веков проблема управления местами, создания органов местного управления (самоуправления) граничила с необходимостью решения задач, стоящих перед государством. В различное время предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления варьировались: от полного подчинения центральному государственному управлению до значительной меры самостоятельности в области решения вопросов местного значения. Во многом, конечно же, нельзя говорить о рассмотренных нами формах местного управления как о формах местного самоуправления в классическом его понимании, но данные органы явились прототипом тех форм местного самоуправления, которые мы имеем сегодня.

  Второй параграф "Городская реформа 1870 года в контексте реформ местного самоуправления России второй половины XIX века" посвящен изучению предпосылок, проведению городской реформы и ее отличительных черт от других преобразований в области местного самоуправления указанного периода.

  Автором отмечается, что инициированная правительством реформа в области местного самоуправления второй половины XIX века проводилась с позиции укрепления положения самодержавия и предоставления обществу незначительной самостоятельности в решении вопросов местного значения, не провоцируя, таким образом, интереса общества к более радикальным преобразованиям в области государственного управления. На проведение реформ в области управления также повлиял фактор обширной территории Российского государства, управлять которым из одного лишь "центра" стало невозможно. Помимо всего центральный аппарат был уже не в состоянии учесть все нужды муниципальных образований. Вследствие этого возникали проблемы в управлении местностями. Думается, что именно в организации еще одного уровня управления - местного самоуправления, а в частности городского, правительство видело выход из сложившейся ситуации. Городское самоуправление должно было эффективно и рационально решать задачи локального значения, поскольку муниципальные образования обладали собственными ресурсами (финансово-экономическими, организационными, территориальными, правовыми), которые обеспечивали устойчивость и гибкость, а соответственно и стабильность в случаях различного рода кризисов.

  Соискателем отмечается, что для местного самоуправления пореформенного периода было характерно формирование целого ряда относительно самостоятельных видов местного самоуправления, возникновение которых было обусловлено административно-территориальной и корпоративной основой организации самоуправления. Но мнению ряда ученых, существуют "естественные" и "искусственные" административно-территориальные единицы.

  В связи с тем, что основой организации местного самоуправления являются именно административно-территориальные единицы, мы можем сообразно с разграничением административно-территориальных единиц разделить на "естественные" и "искусственные" и местное самоуправление. Обозначенные критерии - административно-территориальный и корпоративный

  Позволяют в свою очередь выделять соответствующие типы и виды самоуправления: 1) естественные формы самоуправления: городское, сельское; 2) искусственные формы самоуправления: волостное, уездное и губернское; 3) корпоративные формы самоуправления: дворянское, ярмарочное и т. п.

  Диссертант приходит к выводу, что во второй половине XIX века при отсутствии прямых и обратных связей между городским и сельским самоуправлением и отсутствием таких же связей между отдельными естественными административно-территориальными единицами, в рамках которых осуществляются указанные формы самоуправления, земское самоуправление выступало как интегрирующее звено представления интересов всего населения губернии. Таким образом, получалось, что местное население было представлено тремя формами организации местного самоуправления: 1) земское самоуправление; 2) городское и сельское самоуправление; 3) корпоративное самоуправление.

  Соискатель приходит к выводу, что наличие многочисленных видов организаций местного самоуправления было обусловлено дифференциацией общества на сословия, складывавшиеся веками, а также административно-территориальным разнообразием деления Российской Империи. Автор также полагает, что наличие такого количества форм организации местногосамоуправления было обусловлено и тем, что таким образом центральная власть пыталась найти наиболее эффективные формы организации общественного самоуправления.

  Вторая глава "Система, формирование и функционирование органов городского самоуправления Нижнего Новгорода" состоит из четырех параграфов.

  В первом параграфе "Избирательная система органов городского самоуправления Нижнего Новгорода" прослежен процесс формирования органов городского самоуправления, рассмотрена городская избирательная система.

  Основополагающими правовыми документами избирательной системы органов городского самоуправления являлись Городовое положение 1870 г., Высочайше утвержденные мнения Государственного совета, циркулярные предложения Министерства внутренних дел, министерские распоряжения и указания губернскому начальству.

  Автор отмечает, что на практике происходили затруднения с отправлением избирательной системы городского самоуправления. Обращается внимание на то, что в Нижнем Новгороде недвижимое имущество уже было подвергнуто известному обложению в доход города (поземельный сбор) и в этой связи списки избирателей города были составлены бывшей Думой, диаметрально противоположно указаниям закона (ст. 17 Городового положения).

  Соискатель, изучив избирательную систему органов городского самоуправления, обращает внимание на то, что в соответствии с принципом деления городских избирателей на три избирательных собрания получалось, что представительство в Думе не было пропорциональным. Так, например, в Городской Думе Нижнего Новгорода 1870 г. было по 24 представителя каждого из разрядов. Вместе с тем равное количество гласных по куриям не было пропорционально выборщикам, избирающим своих представителей. На деле предполагалось, что вторая курия - люди среднего достатка - будут "балансировать" между первой и третьей, тем самым, уравновешивая количество представителей горожан всех уровней, избирающих гласных по той или иной курии. На практике же получалось так, что представители второй курии примыкали к первой. В Нижнем Новгороде гласные двух первых разрядов составляли большую часть от общего количества гласных, что соответствовало ситуации, характерной для большей части городов России.

  Городовым положением было инспирировано ограничение представительства в думах евреев и лиц нехристианского вероисповедания. В статье 88 Городового положения было закреплено, что евреи не могут ни избираться в Городские Головы, ни исправлять их должность. Число гласных Городской

  Думы и членов Городской Управы из нехристиан не должно было превышать одной трети всего ее состава.

  Диссертантом анализируется правовой статус "кандидата", избираемого к гласным (депутатам) в качестве своеобразного помощника и заместителя. В органах городского самоуправления Нижнего Новгорода метод пополнения кандидатами к гласным на практике был не эффективен. Например, в одном из заседаний Городской Думы рассматривался вопрос, касающийся количественного состава представительного органа. Складывалась ситуация, при которой могло получиться, что за выбытием гласных замещать их, при отсутствии кандидатов, будет некому. Такие случаи в Городовом положении не были предусмотрены, и потому они являлись коллизионными и не разрешенными законодателем. Выход из сложившейся ситуации нижегородские гласные нашли в признании того, что они будут осуществлять свои функции в "урезанном" составе гласных до тех пор, пока их численность не достигнет обозначенного в законе кворума.

  При анализе данных, отражающих качество образования, финансово-экономической обеспеченности гласных Нижегородской Городской Думы, автор приходит к выводу, что представительство в Думе Нижнего Новгорода не отличалось от общероссийской ситуации, сложившейся в результате условий, закрепленных избирательной системой.

  Диссертантом отмечается низкая правовая культура россиян, которая порождала инертность в осуществлении избирательного права - люди просто не являлись на голосование, чем осложняли производство выборов гласных. Этого не избежали и нижегородцы, что ярко иллюстрируется статистическим примером посещений населением Нижнего Новгорода, обладающим избирательным правом, выборов гласных Городской Думы за период с 1870 по 1892 г.

  На какие года формировалась Городская Дума		Количество лиц, обладающих избирательным	Количество лиц, воспользовавшихся избирательным правом

  Соискателем отмечается, что избирательная система, как и сам институт городского самоуправления, находилась на этапе становления, и потому многие положения оказались несовершенными, что можно расценить не как злонамеренный фактор, а как следствие исканий законодателя по регулированию новой, еще не сложившейся формы общественной организации.

  Во втором параграфе "Нормативно-правовые акты органов городского самоуправления" рассматривается и анализируется природа нормативно-правовых актов органов городского самоуправления.

  Автор констатирует, что органы городского самоуправления, введенные Городовым положением 1870 г., по вопросам, относящимся к их компетенции, выносили решения, которые формализовались в документах установленного порядка. К таковым относились определения, обязательные постановления, постановления, инструкции.

  Иерархия нормативно-правовых актов органов городского самоуправления складывалась так, что актом более высокого правового уровня являлись определения органов городского самоуправления . Данные нормативно-правовые акты являлись актами внешнего действия городских дум и распространялись на территорию всего муниципального образования. Как правило, проекты определений рассматривались министром внутренних дел, министром финансов и губернатором. В связи с этим диссертант считает, что определения в иерархии нормативно-правовых актов органов городского самоуправления имели высший уровень в силу того, что указанные акты утверждались вышестоящими государственными органами и должностными лицами.

  Следующими по силе нормативно-правового значения шли обязательные постановления и постановления. В иерархической лестнице нормативно-правовых актов органов городского самоуправления второй половины XIX века указанные постановления находились на одной ступени правового

  уровня акта и его юридической силы. Тем не менее, знак тождества между обязательными постановлениями и постановлениями мы ставить не можем. Постановления являлись актами внешнего действия и распространялись на территорию всего муниципального образования по отведенным законодательством предметам ведения.

  Законодателем были отдельно оговорены полномочия Городской Думы по утверждению обязательных постановлений. Диссертантом выделяется особенность данного вида нормативно-правового акта, которая указывает на то, что законодатель, определяя крут дел, по которым выносились обязательные постановления, вменял данную деятельность в обязанность городских дум, в отличие от других дел, по которым Городская Дума или Управа имела право выносить постановления. Особенность прослеживалась и в процедуре принятия данных актов. Посредством вменения законодателем в обязанность принятия обязательных постановлений определялись и обеспечивались приоритетные направления деятельности органов городского самоуправления. Необходимость и важность этого подчеркивается и тем, что проекты рассматриваемых обязательных постановлений предварительно доводились до сведения начальника местного полицейского управления, который делал по ним свои заключения. Он также сам мог выносить на рассмотрение Городской Думы проекты постановлений, касающиеся благоустройства города. Значимость также проявлялась в особом механизме по разрешению разногласий, по предложенным обязательным постановлениям, между общественным или полицейским управлением. Обязательные постановления по обозначенным вопросам рассматривались также губернатором, который и при отсутствии основания на приостановление принятого постановления давал распоряжение об опубликовании нормативно-правового акта в губернских ведомостях. В случае же наличия обстоятельства, допускающего приостановление производства по принятому акту Городской Думы, губернатор выносил проект постановления на рассмотрение Губернского по городским делам присутствия.

  Диссертант, изучая порядок принятия и реализации обязательных постановлений Нижегородской Городской Думы, убедился, что данная деятельность органов городского самоуправления проходила под пристальной административной "опекой". Она в тоже время осуществлялась не только с точки зрения контроля ради контроля, но и для беспрерывной деятельности рассматриваемых органов по вопросам, относящимся к городскому самоуправлению, и поэтому законодательно закрепляла своего рода "инициативу".

  Деятельность Нижегородской Городской Думы в течение с 1871 по 1892 г. показывает, что в основном обязательные постановления принимались по жизненно важным направлениям функционирования городского организма: порядок производства извозного промысла; правила строительной части; меры безопасности от домашних животных; порядок содержания улиц, площадей, мостовых, тротуаров, сточных труб, прудов и колодцев; меры к соблюдению чистоты в помещениях продажи съестных припасов и обеспечения их безвредности; меры предосторожности от пожаров; время открытия и закрытия торговых и промышленных заведений в воскресные и праздничные дни; содержание ночлежных домов и квартир и многое другое. По нашим подсчетам, за исследованный период было издано подобных обязательных постановления около двадцати.

  На полицию налагалась обязанность наблюдения за точным исполнением постановлений, а за их нарушения виновные подвергались взысканию по ст. 29 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Возбуждение судебного преследования предоставлялось городскому общественному управлению на тех же основаниях, что и административным властям.

  Соискатель отмечает, что Нижегородская Городская Дума не всегда находила общий язык с губернской властью, которая отклоняла ее "законотворчество" и нередко без каких-либо объяснений. Например, нижегородский губернатор П.И. Кутайсов отклонил обязательное постановление Думы "По городскому благоустройству" от 13 апреля 1879 г. Гласные обжаловали это в Сенат, который решил вопрос в пользу общественного управления, от-

  метив, что ни губернатор, ни Губернское по городским делам присутствие "не вправе было касаться существа этих постановлений и видоизменять те или другие пункты их по своему усмотрению" . И в дальнейшем взаимоотношения с хозяином губернии по поводу думских постановлений не всегда были безоблачными. Тем не менее, Нижегородская Городская Дума с педантичной регулярностью ежегодно выпускала обязательные постановления (иногда даже и не по одному).

  Нормативно-правовое закрепление решений Нижегородской Городской Думы в виде инструкций, как правило, касалось регламентирования деятельности городских управ и учреждаемых в чрезвычайных случаях либо же для заведования отдельными отраслями городского хозяйства и общественного управления исполнительных комиссий, либо назначаемых лиц, т. е. являлись актами внутреннего действия.

  Автор приходит к выводу - несмотря на то, что органы городского самоуправления второй половины XIX века не находились в единой цепочке государственных органов Российской Империи, тем не менее, иерархичность нормативно-правовых актов интегрировала органы городского самоуправления в единый ряд с аппаратом государства.

  Диссертант считает, что предоставление государством полномочий по принятию нормативно-правовых актов органами городского самоуправления обусловило способствование эффективности управления обществом в рамках государства в целом и на отдельных его территориях. Необходимо отметить, что такие акты муниципальных органов самоуправления были во многом эффективным инструментарием управления обществом в силу того, что они разрабатывались и принимались в более короткие сроки и отражали интересы преобладающих групп населения.

  В третьем параграфе "Регламент Городской Думы и Городской Управы Нижнего Новгорода" анализируется порядок работы данных орга-

  нов местного самоуправления, который, как отмечает автор, был направлен, прежде всего, на производство по делам, касающимся порядка формирования и деятельности органов городского самоуправления, в частности Нижнего Новгорода.

  Диссертант акцентирует внимание на том, что регламент являлся и является сегодня четко фиксированным правовым алгоритмом действий, направленных на эффективное формирование и функционирование органов городского самоуправления. Изучая порядок деятельности нововведенных органов нижегородского городского самоуправления, соискатель приходит к выводу, что оно осуществлялось также и с позиций уже знакомого нам качества, предопределенного надзором со стороны государства за деятельностью самоуправляющихся единиц, - контроля.

  Автором отмечается, что производство дел и соблюдение порядка на заседаниях в Думе проходило в соответствии с Городовым положением и правилами о производстве дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях. В этой связи в Нижнем Новгороде вопрос, касающийся регламентирования деятельности Городской Думы, впервые был поднят 23 апреля 1871 г., когда ее члены обратились к Губернской земской управе о доставки копии правил. 30 апреля 1871 г. с незначительными дополнениями Дума постановила просить Городского Голову "внести эти правила в окончательной форме на утверждение Думы в следующее заседание" .

  Собственные правила о порядке заседаний Нижегородской Городской Думы были утверждены гласными 30 мая 1875 г., которые мало чем отличались от зафиксированных в соответствующих правительственных предписаниях.

  В 1879 г., при новом составе Думы Правила о порядке заседаний Нижегородской Городской Думы вновь перерабатываются и с незначительными изменениями принимаются. Изменения коснулись, в частности, докладов, которые должны были отныне печататься "более серьезнее" и по усмотрению

  Управы. Изменения мотивировались тем, что Управа печатала доклады "без различия и без исключения", т. е. серьезные и несерьезные, "не принося в последнем случае никакой существенной пользы делу".

  Соискателем отмечаются некоторые негативные явления, проявившиеся на практике в деятельности распорядительного органа нижегородского самоуправления. Так, несоблюдение регламентирующих норм влекло за собой замедление принятия решений.

  Нижегородские гласные регламентом закрепили особый порядок принятия решений по наиболее важным вопросам, т. е. 2/3 голосов от всего количества гласных. По своей сути такое положение в основе своей объективно верно, но осложнялось тем, что в заседании количество гласных не соответствовало норме, предъявляемой к проведению принятия такого решения. В этой связи члены Думы рассмотрели вопрос о необходимости законодательной инициативы с тем, чтобы в случае троекратного извещения гласных о времени заседания, если и на третьем собрании не соберется кворум, "то не следует ли ходатайствовать в законодательном порядке о дозволении разрешать такие вопросы собранием гласных" согласно существующим правилам Городового положения .

  Автор полагает, что такое предложение гласных привело бы к тому, что городскими делами занималась бы лишь небольшая часть гласных, а это могло привести к невыгодным для города последствиям, например, лоббированию ими своих интересов.

  Дума с перманентным успехом боролась с отсутствием на своих заседаниях гласных. Так, 2 июля 1871 г. СВ. Донской, считая отсутствие коллег на заседаниях Думы вредным, предлагал принять постановление о лишении нерадивого гласного полномочий, заменив его другим лицом. Диссертантом отмечается, что, несмотря на прогрессивность данного предложения, решения самой Городской Думы были паллиативными и зачастую являлись лишь очередным увещеванием.

  Такие полумеры понижали эффективность работы Думы, заседания которой по причине неявки гласных зачастую откладывались.

  Заслуживающим внимания в истории деятельности Нижегородской Думы явилось предложение одного из гласных, касающееся порядка проведения заседаний. В частности, предлагалось перенять позитивный опыт других городов и ввести стенографирование прений, проходящих в заседании Думы, что должно было способствовать еще большей открытости в работе органа городского самоуправления.

  Деятельность Городской Управы регламентировалась Городовым положением 1870 г., инструкциями и решениями Городской Думы. Соискатель отмечает, что с начала деятельности 16 января 1871 г. местная Городская Дума учредила специальную комиссию для разработки инструкции. Представленный проект инструкции, состоящий из 28 параграфов, после детальнейшего обсуждения и внесения поправок был утвержден Думой 14 апреля того же года.

  Инструкцией регламентировался порядок заседаний Управы, который вводился двоякий: совещательный, требующий совокупного обсуждения членов Присутствия, и исполнительный, требующий распоряжения одного лица, т. е. Городского Головы. Документ детально расписывал порядок делопроизводства, регламентировал формирование и функционирование канцелярии Городской Думы и Управы (она в Нижнем Новгороде была единой для органов городского самоуправления), устанавливал время созыва избирательных собраний.

  Последующие преобразования в области регламентирования деятельности Нижегородской Управы связаны с деятельностью нового состава Городской Думы. 4 марта 1875 г. на очередном заседании Думы рассматривался вопрос о пересмотре инструкции Управы. Основным мотивом явилось то, что старая инструкция, когда "дело по заведованию городским хозяйством и благоустройством было еще внове" выполнила свои функции, так как она "во многом и нередко оказывалась па практике не вполне удобоисполнимою и

  потому вызывала неоднократные в частностях изменения, дополнения и разъяснения". В этой связи была образована специальная комиссия из шести гласных для пересмотра инструкции .

  На основе предложенного материала комиссией 30 мая того же года гласные утверждают Правила общего делопроизводства Управы. Одной из отличительных характеристик норм инструкции является то, что они в основе своей были ориентированы на эффективность деятельности Нижегородской Управы. Так, особо предписывалось, что "никакая, поступившая в Управу, официальная бумага не должна оставаться без движения в канцелярии долее трех дней и такого же срока в присутствии".

  В следующем четырехлетии нижегородские гласные вновь обратились к изменению инструкции Управы. Диссертант, не касаясь всех нюансов изменений, мало повлиявших на порядок работы Управы, указывает лишь на то, что теперь время ее заседания устанавливалось от 10 до 15 часов. Это изменение было вызвано по соображениям местных условий, когда деловая часть публики (торговая и промышленная) имеет надобность обращаться к Городскому общественному управлению именно в предложенный промежуток времени.

  В четвертом параграфе "Практическая деятельность нижегородских муниципальных органов" на конкретных примерах рассматривается их практическая деятельность.

  До введения Городового положения 1870 г. благоустройство Нижнего Новгорода проходило согласно утвержденному плану, подготовленному по личному указанию Николая I, данному при посещении города в 1834 и 1836 гг. В соответствии с утвержденным монаршим планом город впоследствии развивался в течение сорока лет. На выполнение мероприятий по благоустройству города император определил специальные средства. В частности, в пользу городского дохода устанавливался судовой сбор. Однако Городовым положением 1870 г. судовой сбор не предусматривался, и по введению

  его этот специальный источник дохода должен был быть отменен, но, тем не менее, в Нижнем Новгороде он продолжал существовать наряду с другими городскими сборами.

  Городское самоуправление Нижнего Новгорода в череде вопросов хозяйственной деятельности важное место отводило, проведению системы городского водопровода, насущная необходимость решения этого вопроса сама по себе была очевидна. В рассматриваемый период Дума разработала и осуществила данную проблему 14 декабря 1880 г. Следующая водопроводная система была проведена в Макарьевской (ярмарочной) части города в 1891 г.

  Большое внимание органами городского самоуправления уделялось уличному освещению. В Нижнем Новгороде к началу деятельности новых органов городского самоуправления в 1871 г. уличных фонарей было 1 100, а к моменту введения нового Городового положения к 1892 г. их стало 2 563.

  Площади и улицы были доведены до повсеместного устройства, за исключением окраин города. Интересной является практика городских органов самоуправления Нижнего Новгорода по привлечению домовладельцев к содержанию мостовых и тротуаров, находящихся напротив их домов, т. е., по сути, органами городского самоуправления возлагалась и натуральная повинность. Таким образом, органами нижегородского городского самоуправления отчасти решалась проблема недостаточности бюджета.

  Соискатель констатирует, что работы по устройству и содержанию площадей, мостовых и улиц, например, в 1883 г., в соотношении к вообще проводимым работам в Нижнем Новгороде, составили 21% от всех произведенных затрат.

  Большое значение нижегородскими органами городского самоуправления отводилось здравоохранительной деятельности: устройству лечебниц и благотворительных заведений, а также мероприятиям по созданию и поддержанию санитарно-благоприятных условий проживания городского населения.

  К этой деятельности следует отнести работу санитарных комиссий, учреждаемых нижегородским органом городского самоуправления. Так, 26 ян-

  варя в 1879 г. ввиду неудовлетворительного санитарного состояния города городским самоуправлением Нижнего Новгорода была организована особая санитарная комиссия.

  До введения Городового положения город не имел своих лечебных заведений, и население пользовалось больницами, принадлежащими губернскому земству. Была одна не земская амбулаторная лечебница, устроенная и содержащаяся Обществом врачей. Лечебница впоследствии была переведена в ведение города и переименована в Александровскую. Позже 26 августа 1886 г. открывается Бабушкинская больница, названная в честь гласного -благотворителя Д.Н. Бабушкина.

  Инициатива по осуществлению здравоохранительной и благотворительной деятельности исходила и от самих жителей Нижнего Новгорода. Так, 1 июня 1884 г. Городская Дума рассмотрела и утвердила предложение почетных граждан, купцов Блиновых и Н.А. Бугрова, касающееся устройства в Нижнем Новгороде за их собственный счет "Вдовьего дома".

  Ухудшение здоровья жителей обусловливалось и голодом, вызываемым периодичными неурожайными годами. Именно в таких кризисных ситуациях нововведенный институт городского самоуправления показал себя с позитивной стороны. Это отразилось в способности его принимать решения по принятию мер стабилизации и выхода из кризисной ситуации. Так, во время хлебных неурожаев, когда цены на хлебную продукцию росли, Нижегородская Городская Дума прибегла к мерам сдерживания цен на необходимый продукт.

  Дума активно занималась вопросами образования, которые на первых этапах существования касались учреждения учебно-образовательных заведений, их содержания и выплаты стипендий. Например, в Нижнем Новгороде к 1871 г. начальных училищ было всего пять, а к началу 90-х гг. их стало двадцать три.

  Немаловажное значение в обеспечении культурно-образовательного процесса Нижнего Новгорода отводилось Городской публичной библиотеке, которая была открыта в 1861 г. и в 1870 г. перешла в введение города.

  В целом автор практическую деятельность нижегородских органов городского самоуправления характеризует как активную и прогрессивную. На это повлияло предоставление большей степени самостоятельности по решению вопросов местного значения и соответствующего инструментария по обеспечению данной деятельности.

  В заключении подведены итоги исследования, изложены основные выводы и обобщения.

  1. Асанов Р. Ф. Возникновение и развитие муниципальных учреждений в России: Лекция / А.Н. Миронов, Р.Ф. Асанов. - Уфа: Уфимский юридический институт МВД России, 2001. - 20 с.

  2. Асанов Р.Ф. Городское самоуправление России во второй половине 19 века: некоторые особенности правового регулирования организации и функционирования // Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов. - Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2002. - Вып. 8. - Ч. 1. - С. 39-48.

  3. Асанов Р.Ф. Некоторые вопросы городского самоуправления в пореформенный период (по материалам городовых положений 1870 и 1892 гг.) // Труды межвузовской научной конференции. - Н. Новгород: НФ МИЭМП, 2002. -С. 70-75.

  4. Асанов Р.Ф. Развитие местного самоуправления в России до конца 18 века // Современные проблемы государства и права: Сборник научных трудов. - Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2003. - Вып. 1.-С. 88-105.

  
  

  Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 2002. -№71.

  См.: Чичерин Б.Н. Несколько современных вопросов. - М., 1862; Лохвицкий А. Губерния. Ее земские и правительственные учреждения. - СПб., 1864. - Ч. 1; Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 г. // История России в XIX веке. Эпоха реформ. - М, 2001; Семенов М.П. Освобождение крестьян в царствование императора Александра II. - СПб., 1896; Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. - СПб., 1901; Михашовский А. Реформа городского самоуправления в России. - М., 1908; Байков А.Л. Междувластные и властные отношения в теории права: опыт теоретико-познавательного построения. - Ярославль, 1912; Немчинов В.И. Городское самоуправление по действующему русскому законодательству: Городовое положение 11 июня 1892 года. - М., 1912; Слобожанин М. Из истории и опыта земских учреждений России. - СПб., 1913; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. - СПб., 1913; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX-XIX столетия. Исторический очерк. - 2-е изд. - Петроград, 1917.

  См.: Гармиза В.В. Подготовка земской реформы. - М., 1957; Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века. - Д., 1984; Рындзюнский Н.Г. Городское гражданство пореформенной России. - М, 1958.

  См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. -М, 1999; Галай Ю.Г Обязательные постановления дореволюционных городских дум: природа, виды, результативность // Нормотворчество муниципальных образований России: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. - Н. Новгород, 2002; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России: Вторая половина 19 века. - М., 1998; Марченко Г.В. К вопросу о соотношении государственной власти и местного самоуправления в России // Местное самоуправление: проблемы я решения. - М., 1996; Меньшиков В.В.
  

ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ПОРЕФОРМЕННОГО ПЕРИОДА

А.К. ЗАХАРОВ

Важнейшей вехой в истории развития местного самоуправления России стала городская реформа. 16 июня 1870 г. было утверждено Городовое положение . Это был первый законодательный акт, в котором четко говорилось о самостоятельности действий общественных органов самоуправления. И хотя термин "самоуправление" еще не употреблялся, но в ст. 5 указанного Положения устанавливалось, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно. Городовое положение предоставляло городскому общественному управлению заботу о городском хозяйстве и благоустройстве.
С этой целью создавались учреждения городского общественного управления: городские избирательные собрания, городская Дума, городская Управа. Все избиратели делились на три разряда (курии) и вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Затем список делился на три разряда избирателей, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков. Так, в Москве одного гласного выбирали 8 избирателей первого разряда, 38 избирателей второго разряда и 298 избирателей третьего разряда. Распорядительные функции предоставлялись городской Думе, Управа же являлась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Члены Управы избирались Думой, не нуждались в утверждении администрацией и могли быть отстранены от должности и переданы суду постановлением Думы. Городской голова также избирался Думой, но утверждался в должности в зависимости от ранга города либо губернатором, либо министром внутренних дел. Городской голова не только возглавлял городскую Управу, но и являлся председателем городской Думы.
Следует заметить, что городские органы местного самоуправления (как и земские органы) не были включены в систему государственных учреждений и формально не подчинялись местным правительственным чиновникам. Однако государственный аппарат в лице министра внутренних дел и губернаторов имел достаточно полномочий для контроля и определенного влияния на их деятельность. В частности, серьезным отступлением от принципа независимости органов самоуправления являлся порядок утверждения губернаторами выборных должностных лиц - председателей городских управ.
Как отмечалось выше, городские учреждения самоуправления заведовали исключительно делами местного хозяйства: благоустройством, содержанием дорог, народным образованием, медициной, "попечением" о развитии торговли и промышленности, общественным призрением и другими. Органы городского самоуправления осуществляли свою деятельность на принципе самофинансирования, для чего и наделялись правом установления местных налогов. Они самостоятельно решали вопросы подбора и подготовки своих служащих, определяли структуру управления. Вместе с тем органы местного самоуправления испытывали сильное давление со стороны государственного аппарата. В адрес земств местные и центральные органы государственной власти направляли различного рода распоряжения, циркуляры с целью ограничения и стеснения самостоятельности их деятельности. Созданные в ходе буржуазных реформ всесословные представительные учреждения мало изменили сложившуюся традицию, ибо устроители их разделили все население на курии и разряды, что позволяло заранее планировать число выборщиков и регулировать их соотношение.
Но даже в таком урезанном виде новые органы местного самоуправления способствовали становлению общественно-политической и культурной жизни России, помогали торгово-промышленному развитию русских городов, породили в обществе надежды на более широкие пределы самостоятельности и независимости общественных органов от административной власти.
Однако этим надеждам не суждено было сбыться. После покушения на императора Александра II, в результате которого, как известно, он был убит, наступила эпоха контрреформ, в орбиту которой не могли быть не втянуты и органы местного самоуправления, тем более что постепенно деятельность органов местного самоуправления стала приобретать политическую окраску. И если в основу первого Городового положения была положена концепция так называемой общественной теории (самоуправление формируется самим населением и самостоятельно), то в основу Городового положения 1892 г. - идея "государственной теории" самоуправления, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Одновременно предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в деятельности органов самоуправления.
Городовое положение от 11 июня 1892 г. значительно урезало избирательные права горожан. Налоговый ценз был заменен имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться: 1) собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной для взимания сбора в пользу города; 2) содержатели торгово-промышленных заведений. Иными словами говоря, новый закон исходил из принципиальных установок нового правительственного курса: ослабить выборное начало в организации общественных учреждений, ограничить их самостоятельность и независимость от административной власти, укрепить положение дворянского сословия в органах общественного управления.
Получила воплощение и установка на то, чтобы по возможности ослабить преобладающее значение представительного начала, ограничить принцип выборности органов общественного управления. Если бы в соответствии со ст. 39 Положения в результате выборов состав гласных оказался укомплектованным менее чем на 2/3, то автоматически на новый четырехлетний срок продлевались бы полномочия гласных прежней Думы, причем должности головы и членов Управы замещались "по назначению правительства".
Возможность назначения на руководящие должности предусматривалась и в случае неутверждения избранных лиц администрацией. К тому же следует иметь в виду, что городской голова, временно замещающий его место и городской секретарь значились находящимися на государственной службе. Тем самым усиливалось зависимое от администрации положение руководящего состава органов общественного управления. Самостоятельность городских дум фактически сводилась на нет. Если прежде губернатору принадлежало право надзора только за незаконностью действий городских дум, т.е. за соблюдением формальных требований, установленных законом, то теперь - и за их "правильностью", что, по существу, означало право неограниченного вмешательства в дела городского общественного управления.
Показательно, что включенная в Городовое положение 1870 г. формулировка о том, что "городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно" (ст. 5), уже не нашла места в новой редакции Положения. Поскольку закон исходил из начал, положенных в основу только что утвержденной реформы о земских учреждениях, Министерство внутренних дел, внесшее соответствующий проект, считало себя гарантированным от серьезной критики. Однако в целом ряде принципиально важных вопросов Министерство пошло по линии более значительного ущемления самостоятельности органов городского самоуправления по сравнению с земскими учреждениями. Так, если по Закону о земских учреждениях (ст. ст. 87, 94) губернатору давалось право только остановить приведение в исполнение постановлений Земского Собрания, а изменение же или отмена их могли произойти лишь с санкции Государственного Совета или Комитета Министров, то по ст. 69 Городового положения такие полномочия предоставлялись всецело министру внутренних дел. Причем органы городского общественного управления лишались принадлежавшей им по Закону 1870 г. возможности обжаловать действия администрации. Такого же рода отступление от порядка, принятого для земских учреждений, наблюдалось и в вопросе о назначении администрацией лиц на руководящие должности местных общественных учреждений. В соответствии с новым Земским положением (ст. 419) в случае неутверждения губернатором или министром внутренних дел лиц, избранных председателями, а также членами Управы, Земскому Собранию надлежало произвести новые выборы, и только при повторном неутверждении указанные должности замещались лицами, назначенными административной властью. По ст. 96 Городового положения в случае неутверждения избранных на должность головы и членов Управы губернатор мог по своему усмотрению либо назначить новые выборы, либо сразу же произвести замещение указанных должностей путем назначения.
Таким образом, правительство приняло меры к ограничению доступа к власти (в любой ее форме) неимущих и малоимущих слоев населения. Контрреформы не только значительно урезали самостоятельность местного самоуправления, но и в три-четыре раза уменьшили число потенциальных избирателей. В результате меры правительства, справедливо обозначенные в литературе как период контрреформ (1890 - 1892 гг.), отбросили устройство местного самоуправления в России далеко назад.

Литература

1. Городовое положение от 16 июня 1870 г. // ПСЗ-2. Т. 15. N 48498.
2. Городовое положение от 11 июня 1892 г. // ПСЗ-3. Т. 12. N 8708.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

В пореформенной России продолжало существовать в основном старое административно - территориальное деление.

Реформы 60-70-х годов: отмена крепостного права, создание новых финансовых и судебных учреждений, органов земского и городского «самоуправления» - все это лишь частично изменило местный правительственный аппарат.

Местные учреждения Министерства внутренних дел. Главой местной администрации оставался губернатор, официально признаваемый законами «хозяин губернии». В период буржуазных реформ компетенция губернаторов несколько сузилась: они потеряли право «ревизии» судебных дел, из их ведения выпал ряд учреждений, созданных в 60-х годах (контрольные палаты, губернские акцизные управления и т. д.). Однако за губернатором сохранялась основная власть в губернии. Он возглавлял губернское правление, которое в 1865 г. было освобождено во многих губерниях от сравнительно второстепенных административнохозяйственных дел (с передачей их создаваемым вновь земствам). Структура губернского правления подверглась изменениям. Особое внимание местная администрация стала обращать на рабочее движение - в структуре от-

дельных губернских правлений появляются «фабричные столы». Губернское правление окончательно теряет права самостоятельного учреждения и превращается в исполнительный орган губернатора.

Гораздо большее значение приобретает канцелярия губернатора. Губернатор являлся председателем до полутора десятков различных совещательных учреждений губерний: присутствий, комитетов, комиссий, составленных из чиновников губернии, иногда с привлечением представителей земского и городского «самоуправления». В ряде присутствий соответствующими министерствами назначались непременные члены - представители соответствующего министерства. Эти присутствия, комитеты и прочие учреждения при губернаторе дополняли деятельность губернского правления. Нередко с помощью некоторых из них губернатор осуществлял надзор за новыми пореформенными учреждениями. Так, с помощью губернского по крестьянским делам присутствия (1861-1889 гг.) и губернского присутствия (1889-1917 гг.) губернатор осуществлял надзор за крестьянскими сословными органами, губернского по городским делам присутствия (1870-1892 гг.) и губернского по земским и городским делам присутствия (1892-1917 гг.) - за городскими и земскими органами «самоуправления», губернского по фабричным делам присутствия (1886- 1917 гг.) - за фабрично-заводской промышленностью и рабочим движением, губернского по воинской повинности присутствия (1874- 1917 гг.) - руководством по комплектованию армии, губернского по питейным делам присутствия (1885-1917 гг.) - надзор за наиболее прибыльным источником бюджета царской России - «питейным делом», губернского распорядительного комитета (1876- 1917 гг.) - за осуществлением сохранившихся и после 1861 г. феодальных «натуральных» земских повинностей (постойной, подворной и др.), губернского лесохранительного комитета (1888-1917 гг.) - за сохранностью казенных лесов и т. п. Из дореформенных присутствий и комитетов сохранились губернские рекрутские комитеты, а также статистические комитеты; последние с 60-х годов ежегодно издавали губернские «памятные книжки» или «адрес-календари» - справочники об учреждениях и чиновниках каждой губернии.

Революционное движение и общественный подъем 60-х годов толкали правительство на усиление власти губернатора. В 1866 г. губернаторы получили право ревизии всех гражданских учреждений губернии независимо от ведомства, а Положение Комитета министров 13 июля 1876

г. давало губернаторам право для «правильного исполнения узаконений о благочинии и безопасности» издавать так называемые «обязательные постановления» (запрет собраний, органов печати и пр.).

С 80-х годов значение губернатора возрастает. Он получил право влияния даже на суд (просмотр списков лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, списков присяжных заседателей); с 1889 г. он делается председателем губернского присутствия - административносудебного учреждения для крестьянских сословных

учреждений и органов надзора за ними (земских начальников). С 1904 г. губернатор стал председателем губернского «особого совещания» (в его состав входили начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда). Это совещание руководило производством дознаний по государственным преступлениям - оно могло прекратить дело или дать ему ход.

Роль губернатора не ограничивалась установленными рамками закона. По определению В. И. Ленина, «губернатор в русской провинции был настоящим сатрапом, от милости которого зависело существование любого учреждения и даже любого лица во «вверенной» губернии...»156.

С начала 80-х годов правительство все чаще прибегало к «исключительному положению» для отдельных местностей России.

Согласно «Положению о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г., на местах могла быть введена временно, в случае необходимости, «для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы» одна из двух стадий «исключительного положения»: усиленной или чрезмерной охраны. В местности, которая объявлялась на положении «усиленной охраны», местному администратору, генерал-губернатору (губернатору) или градоначальнику предоставлялись широкие полномочия: закрывать собрания, торговые и промышленные заведения, запрещать органы печати, арестовывать, штрафовать и высылать в административном порядке разных «подозрительных» и «:вредных» лиц; административная ссылка осуществлялась по соглашению Особого совещания Министерства внутренних дел. В местности, объявленной на положении чрезвычайной охраны, вся полнота власти передавалась генерал-губернатору или специально назначенному главноначальствующему, которому подчинялся весь местный гражданский, а нередко и военный аппарат. Он мог учреждать особые военно-полицейские команды, передавать в военный суд любое дело, устранять от должности чиновников, а также должностных лиц земского и городского самоуправления, налагать секвестр на недвижимое и арест на движимое имущество и т. п.

«Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении» 18 июня 1892 г. устанавливали еще одну стадию «исключительного положения» - военное положение, когда вся полнота власти передавалась военным учреждениям, и в отношении к гражданским лицам широко применялась военная юрисдикция. Правительство широко применяло «исключительное положение» в борьбе с рабочим и крестьянским движением, особенно в конце XIX - начале XX

в. «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 14 августа 1881 г., по выражению Ленина, «стало одним из самых устойчивых, основных законов

Российской империи» .

В 1901 г. режим «усиленной охраны» и «обязательных постановлений» губернаторов распространялся более чем на 1/3 населения России (половина населения европейской России)109.

Учитывая, что с падением крепостного права вотчинная полиция помещиков потеряла свое значение, правительство стремилось к увеличению власти и авторитета полицейских уездных органов, эффективности их воздействия на широкие массы населения. Полицейская реформа была принята 25 декабря 1862 г. в форме «Временных правил» об устройстве полиции, согласно которым в 44 губерниях России старые полицейские органы в каждом уездном городе (городничий и его канцелярия) и уезде (земский исправник и земский суд) объединялись в возглавляемое исправником уездное полицейское управление. Исправники назначались губернатором из местных дворян. Только в губернских городах были созданы городские полицейские управления.

Централизация городской и уездной полиции увеличила власть исправников, в ведении которых находились основные дела полицейского управления уездного города и уезда. Власть исправника охватывала весь уезд. В каждом уезде под председательством предводителя дворянства или исправника действовали распорядительно-исполнительные коллегии и совещательные органы из уездных чиновников; чаще всего они назывались присутствиями (по воинской повинности, крестьянским, питейным делам и др.) или комитетами (например, распорядительный).

Пореформенные уезды сохраняли подразделение на более мелкие полицейско- территориальные единицы - станы.

Нарастание революционного движения в России во второй половине 70-х годов толкало царизм на укрепление полиции в сельских местностях России. Указом 9 июня 1878 г. в каждом стане создавалась должность ближайшего помощника станового пристава - полицейского урядника; в 46 губерниях России учреждалось около 5000 урядников. В полное подчинение были поставлены сотские и десятские. В компетенцию урядника входили разнообразные обязанности, начиная с надзора за «благочинием» во время богослужения в церквах и кончая наблюдением за продажей вина.

Указом 1 июня 1903 г. при становых приставах и полицейских урядниках создается уездная полицейская стража, составлявшая вооруженную опору их действиям вместо ненадежных волостных и сельских должностных лиц из крестьян.

Управление пореформенного уезда по-прежнему оставалось в руках помещиков-дворян. Уездный исправник назначался губернатором из дворян, в уездном полицейском управлении были два дворянских заседателя, выбранные уездным дворянским собранием. Уездный предводитель дворянства был председателем ряда уездных присут-

ствий и комитетов, которые часто играли роль исполнительных инстанций для соответствующих губернских учреждений. А если учесть то, что в составе уездных земских собраний по реформе 1864 г. было 40-45 % гласных дворян и что большинство мировых судей и становых приставов и все земские начальники были дворянами, то получалась почти полная картина дворянского засилья в управлении уездом.

К концу XIX в. управы благочиния были повсеместно упразднены. Их заменили в городах канцелярии обер-полицеймейстеров, полицеймейстеров, градоначальников. В составе этих учреждений наряду с распорядительными, исполнительными, инспекторскими и прочими отделениями появились сыскные отделения - зачатки уголовного розыска в растущих городах капиталистической России. С 80-х годов появляются секретно-розыскные отделения, получившие позднее наименование охранных отделений (охранок).

В городах появляются управления городским полицейским телеграфом, медицинские полицейские управления, адресные "столы и бюро, управления речной и фабричной полиции и т.

Города подразделялись на части, а части - на участки и околотки во главе с частными приставами, участковыми и околоточными надзирателями. Управления полицейскими частями («частные дома») сохранили старый, дореформенный облик.

Крестьянство России после реформы 1861 г. оставалось забитым, темным и неполноправным, «тягловым» сословием. «Вся вообще «эпоха реформ» 60-х годов оставила крестьянина нищим, забитым, темным, подчиненным помещикам-крепостникам и в суде, и в управлении, и в школе, и в земстве»,- писал В. И. Ленин159. Для крестьян, вышедших из крепостной зависимости, были созданы крестьянские сословные учреждения по образцу учреждений, существовавших среди государственных и удельных крестьян: сельские и волостные сходы, сельские и волостные должностные лица, возглавляемые сельскими старостами и волостными старшинами, волостные правления, волостные суды. Эти органы являлись дополнительным, бесплатным административно-полицейским звеном, облегчавшим правительству сборы налогов, выкупных платежей, осуществление государственных и земских повинностей, комплектование армии, разрешение поземельных споров как между самими крестьянами, так и между помещиками, и закреплявшим сословную неполноправность и замкнутость пореформенного крестьянства.

Каждое сельское общество (включавшее одно или несколько селений) имело сельский сход, выбиравший сельских должностных лиц (сельского старосту, сборщика податей, сотских, десятских) и разрешавший некоторые поземельные дела (например, переделы общинных земель), раскладку налогов, мелкие полицейские дела. Гораздо большее значение имело волостное сословное кре-

стьянское звено - волостной сход. Волость представляла собой крестьянскую сословную единицу, охватывающую несколько селений. В состав волостного схода входили сельские и волостные должностные лица во главе со старшиной, а также «десятидворники» - выборные от каждых десяти дворов. Волостной сход выбирал волостных должностных лиц, представителей на предварительный съезд для выбора главных в уездное земское собрание от сельских обществ, разрешал хозяйственные нужды волости, утверждал приговоры сельских сходов и т. д. Избираемый волостным сходом на три года волостной старшина выполнял полицейские функции: следил за «сохранением общественного порядка, спокойствия и благочиния в волости». В этом деле ему подчинялись сельские старосты и другие должностные лица волости, а также волостное правление. Это учреждение состояло из старшины, всех старост, сборщиков податей, одного-двух заседателей и писаря. Обязательным в волостном управлении было присутствие только старшины и писаря. Писарь назначался мировым посредником, а впоследствии - земским начальником и играл в волостном правлении немаловажную роль. Волостное правление вело довольно значительное делопроизводство.

Волостной суд представлял собой коллегию из 4-12 судей, выбираемых ежегодно волостным сходом. Этот сословный крестьянский суд рассматривал споры и тяжбы между крестьянами (если сумма иска не превышала 100 руб., в 1889 г. сумма была повышена до 300 руб.), а также мелкие уголовные проступки.

Опасаясь самостоятельности этих крестьянских учреждений, правительство опутало их сложной трехстепенной системой органов правительственно-дворянского надзора и опеки, превратив их в исполнительные инстанции этих органов.

Историю этой системы органов правительственно-дворянского надзора можно изобразить на следующей схеме: Годы Участок Уезд Г уберния 1861-1874 Мировой посредник Уездный съезд посредников мировых Губернское по крестьянским делам Уездное по крестьянским делам присутствие Земский участковый Уездный съезд земских начальник начальников присутствие

Губернское присутствие

В первые два года после крестьянской реформы для введения уставных грамот между помещиками и крестьянами, а также для разбора «недоразумений», споров и жалоб в поземельных отношениях помещиков и крестьян был создан институт мировых посредников.

На деле мировые посредники, мирволившие, по выражению В. И. Ленина, помещикам110, превратились в орган надзора за крестьянскими сословными учреждениями и просуществовали до 1874 г. Временной заменой их в уезде явилось уездное по крестьянским делам присутствие, в состав которого входили уездный предводитель дворянства (как председатель), исправник, председатель уездной земской управы и назначенный правительством непременный член; в ведении последнего находились поземельные дела. Законом 12 июля 1889 г. все эти учреждения были заменены административно-судебными должностными лицами - земскими начальниками. Назначаемые из дворян земские начальники получали широкие полномочия по утверждению решений крестьянских учреждений, назначению и смещению должностных лиц в них, неограниченные права наказания крестьян.

Уездные и губернские инстанции для мировых посредников и земских начальников принимали жалобы на крестьянские учреждения и органы надзора за ними, рассматривали и утверждали инструкции для руководства сословными крестьянскими органами. Губернское присутствие являлось не только административным, но и судебным органом. В административном отношении органы правительственно-дворянского надзора, как и сами крестьянские учреждения, находились в ведении земского отдела Министерства внутренних дел, а в судебном - во втором (крестьянском) департаменте Сената и в соединенном присутствии первого департамента с одним из кассационных департаментов.

Старая дореформенная сеть местных жандармских учреждений, объединенная в большие ведомственные жандармские округа, в 60-х годах оказалась недостаточной. Усиление местного жандармского аппарата было осуществлено посредством нового «Положения о корпусе жандармов» от 19 сентября 1867 г., по которому сеть жандармских органов значительно увеличивалась. На большей части территории России основным учреждением стало губернское жандармское управление. Окружная система сохранилась только на окраинах России (Сибирь, Кавказ, царство Польское).

Деятельность губернских жандармских управлений выражалась в преследовании революционного движения, усмирении волнений, поимке революционных деятелей, исполнении судебных приговоров, сопровождении осужденных и т. п. С 1871 г. главным в их деятельности становится дознание, а также политическое следствие, переданное в ведение жандармерии от судебных следователей. Аппарат жандармского управления, возглавляемый начальником, подразделялся на несколько отделений территориального характера (по уездам или группам уездов). Канцелярия управления делилась на несколько частей (общего руководства, розыскную часть, следственную часть, политической благонадежности, денежную часть). В ведении жандармских управлений находились жандармские части. В некоторых городах со-

здавались особые городские жандармские управления. Одновременно создавались жандармские полицейские управления железных дорог.

Рост революционного движения в России привел к более активным формам борьбы с ним. С 1880 г. в Москве и Варшаве появляются при канцеляриях обер-полицеймейстеры и градоначальники «отделения по охране общественной безопасности и порядка»111. Эти секретнорозыскные отделения, называвшиеся с 1903 г. охранными отделениями, получают широкое распространение. Вхождение охранных отделений в состав канцелярий обер-полицеймейстеров или градоначальников было рассчитано главным образом на то, чтобы скрыть от общественности их истинный смысл. В ведении каждого охранного отделения находились агентура наблюдения (филеры) и негласные агенты «в партийной среде».

Московское охранное отделение претендовало на роль организатора политического сыска на территории всех центральных губерний России. Начальник этого отделения С. В. Зубатов (1896-1902 гг.) создал «летучий отряд филеров». Филеры этого отряда сопровождали московских революционеров по всей России. Впоследствии Зубатов перенес этот «опыт» в Департамент полиции, создав там центральный летучий филерский отряд. В аппарате самого отделения основным отделом был ведавший филерами «отдел наружного наблюдения».

В недрах охранного отделения зародилась идея создания легальных рабочих организаций, внушавших рабочим мысль о бесполезности политической борьбы. Сея разлад среди рабочих, московская охранка с начала XX в. стала насаждать зубатовские организации в Москве. Ленинская «Искра», вскрывая полицейскую сущность зубатовщины, призывала к активному разоблачению ее.

До конца века в ведении Министерства внутренних дел находились основные тюремные учреждения. Общее их число возросло, а в самой системе произошли некоторые изменения. В 80-х годах прекратили свое существование арестантские роты, смирительные и работные дома, а также долговые тюрьмы.

Карательные мероприятия, направленные против революционеров 60-70-х годов, вызвали потребность в создании крупных тюрем, находящихся в центральном подчинении,- «централов»: Новоборисоглебского и Новобелгородского близ Харькова, знаменитого Александровского (1873 г.) близ Иркутска и др. С ликвидацией Третьего отделения в ведение министерства попали и старые политические тюрьмы - Петропавловская и Шлиссельбургская крепости.

Возросло значение каторги. Основным местом ее отбывания по-прежнему оставалась Сибирь. Более совершенные пути сообщения (пароходные, железнодорожные) ускорили этапное продвижение в: Сибирь ссыльных и каторжан. Наряду со старой группой каторжных;

тюрем Нерчинской каторги возникли каторжные тюрьмы в Якутской области и на острове Сахалине.

Для заведования местными тюрьмами и надзора за ними с 1880 г. в губерниях создавались должности тюремных инспекторов. В 1895 г. все тюрьмы и тюремные инспектора были переданы в ведомство Министерства юстиции.

В ведении Министерства внутренних дел находились местные почтовые и телеграфные учреждения - почтово-телеграфные конторы и их отделения, объединенные в 1885 г. в территориально телеграфные округа. В столицах сохранились почтамты, создавались управления столичными телеграфами. При ряде почтамтов возникли «черные кабинеты» - органы, производящие перлюстрацию писем.

Под надзором Министерства внутренних дел находилась значительная группа дворянских и городских сословных учреждений, а также земских и городских органов «самоуправления».

В пореформенное время дворянские сословные органы не претерпели никаких изменений.

После 1861 г. идет процесс совершения эволюции городских сословий в классы буржуазного общества. С распространением городской реформы 1870 г. общегородские сословные органы упразднялись.

Более устойчивыми в городах оказались частные сословные учреждения и особенно купеческие, мещанские и цеховые управы.

Значительное место в пореформенном местном аппарате начинают играть (Земские и городские органы «самоуправления».

Земские органы «самоуправления» по реформе 1 января 1864 г. учреждались для руководства хозяйственными делами: строительством и управлением местных дорог, школ, больниц, благотворительных учреждений, заведования продовольственным делом, организацией поземельного кредита, пропаганды агрономических знаний, улучшением кустарной промышленности, организацией земской статистики и т. п.

Аппарат земства состоял из распорядительных органов - губернских и уездных земских собраний и исполнительных органов уездных и губернских земских управ (последние имели свои постоянные канцелярии, подразделявшиеся на отделы). Для выполнения своих хозяйственных задач земства получили право облагать население специальным земским сбором.

Выборы земских органов проводились раз в три года. В каждом уезде для выборов гласных в уездное земское собрание создавались три избирательных съезда: землевладельцев (главным образом, помещиков), представителей от городского общества и сельских обществ. Для избирателей первого съезда устанавливался определенный земельный ценз, который колебался в зависимости от местного (от 200 до 800 десятин минимального ценза). Второй съезд включал городских избирателей, располагавших гильдейским свидетельством или

промышленным и торговым предприятием с оборотом в 6000 руб. В состав городских избирателей входили и владельцы недвижимой собственности с минимальным цензом в зависимости от города (уездный - 500 руб., а для столиц - до 3 тыс.).

Для третьего избирательного съезда устанавливалась многостепенная система выборов (сельский сход - волостной сход - уездный съезд), позволявшая отобрать в состав уездного земского собрания наиболее благонадежных крестьян. Все три съезда выбирали неровное число гласных в уездное земское собрание (их число определялось специальным расписанием Министерства внутренних дел), с частым превышением числа гласных от землевладельцев.

Уездные земские собрания собирались ежегодно на сессии, и вся текущая работа падала на избранную им уездную земскую управу. Уездные земские собрания всей губернии выбирали по нескольку гласных в состав губернского земского собрания, который также выбирал исполнительный орган - губернскую земскую управу. Во главе собраний и управ стояли выборные председатели, которые не только руководили деятельностью названных учреждений, но и представительствовали от имени земства в местных правительственных учреждениях (главным образом, присутствиях); председателями земских собраний были предводители дворянства.

Земства с момента их появления были стеснены в своей деятельности надзором губернатора (в сметных вопросах, в личном составе аппарата, в ряде частных вопросов хозяйственного значения). С 1866 г. правительство проводит ряд законов, ограничивающих земскую деятельность. Никакой принудительной власти земства не имели и для приведения в исполнение своих решений должны были обращаться к органам администрации и полиции.

Новое положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. стеснило избирательную систему и деятельность земств, усилило правительственный надзор за ними. Для первого съезда, называвшегося теперь съездом дворян-землевладельцев (все землевладельцы-недворяне были причислены к другим съездам), минимальный ценз был значительно понижен (там, где он равнялся 200 дес. земли, он стал 125 дес). Для избирателей буржуазии городов ценз повышается в 2,5 раза (с 6 тыс. руб. оборота до 15 тыс.). Третий избирательный съезд упраздняется, а гласные в уездное земское собрание стали назначаться из списка кандидатов, составленных на волостных сходах самим губернаторов. В состав уездного земского собрания включались некоторые чиновники (от государственных имуществ, удельного ведомства, от духовенства, городского головы, весь состав земской управы прежнего состава).

Положение о земских учреждениях 1890 г. было земской контрреформой, оно усилило дворянский элемент в земстве. О процентном росте числа дворян в земстве дает представление следующая таблица.

Положения Уездные земские собрания Г убернские земские собрания 1864 г. 42,4% 81,9% 1890 г. 55,2% 89,5% Председатель и члены управ были приравнены к чиновникам, усилился и надзор за земствами. Губернатор осуществлял надзор не только за «законностью», но и за «целесообразностью» действий земств. В помощь ему было создано специальное учреждение - губернское по земским делам присутствие (с 1892 г.- общее для земских и городских органов «самоуправления» - губернское по земским и городским делам присутствие), состоявшее главным образом из чиновников губернии.

Закон 12 июня 1890 г. устранил земства от продовольственного дела. Этим же законом была введена предельность земского обложения, стеснявшая финансовую базу земской деятельности.

Все эти ограничения превратили земства в исполнительные хозяйственные органы при

местных администраторах. Даже сами чиновники называли земскую контрреформу 1890 г. «шагом

по пути к упразднению земских учреждений» .

В конце XIX в. вопрос о судьбах земств сделался предметом разногласий в бюрократических верхах России. Если министр внутренних дел И. Л. Горемыкин (1895-1899 гг.) считал вполне возможным дальнейшее существование и даже распространение земств «с сословной окраской» на основе контрреформы 1890 г., то министр финансов С. Ю. Витте это отрицал. Свой взгляд Витте изложил в секретной записке «Самодержавие и земство» (1899 г.). «Системаместного управления,- заявлял он,- должна быть однородна с общим политическим строем государства»112. Витте считал, что в условиях самодержавия земство - «непригодное средство управления»113.

Либеральная буржуазия усматривала в земских органах шаг, который приведет к тому, что правительство будет вынуждено ввести «умеренную конституцию, исторически выросшую на основе местного самоуправления с сословной окраской»114. Эти взгляды развивал и известный деятель либеральной буржуазии П. Струве, издавший в 1901 г. в Штутгарте вышеупомянутую записку С. Витте.

Идеалом государственного строя П. Струве выдвигал «властное всероссийское земство»115.

Истинную оценку земств дал В. И. Ленин в статье «Гонители зем-

ства и Аннибалы либерализма». В. И. Ленин расценивал земскую реформу как одну «из тех уступок, которые отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения и революционного натиска». Земские органы «самоуправления» представляли по своей сущности «кусочек конституции..., посредством которого русское «общество» отманивали от конституции». Уступив руководство хозяйственными делами на местах, царизм сохранил за собой основные позиции управления, разгрузил административно-полицейский аппарат для выполнения основных задач, укрепил его. В. И. Ленин подчеркивал значение земства и «как орудия укрепления самодержавия посредством половинчатой уступки, как орудия привлечения к самодержавию известной части либерального общества», отмечая наряду с этим невозможность при царизме осуществления подлинного самоуправления. «При самодержавии,- писал он,- всякое земство, хоть бы и распренаи-«властное», неизбежно будет уродиком, неспособным к развитию...»116.

На созданные по Городскому положению 12 июня 1870 г. городские органы «самоуправления» (городские думы и управы) возлагались административно-хозяйственные задачи. Попечительству городских дум и управ подлежали вопросы благоустройства города (транспорт, освещение, отопление, канализация, водопровод, благоустройство мостовых, тротуаров, набережных, мостов), а также заведование школьным, медицинским благотворительным делом, торговлей, кредитом и т. п. Городские органы «самоуправления» выбирались на четыре года налогоплательщиками. Часть этих налогов поступала в кассу городских органов «самоуправления».

Выборы в городскую думу проводились по трем избирательным съездам (крупных, мелких и средних налогоплательщиков), избиравшим по равному числу гласных. Городская дума, являвшаяся распорядительным органом, избирала из своего состава исполнительный орган - городскую управу в составе головы и членов управы. Городской голова возглавлял и думу и управу, координируя работу этих учреждений. Городская управа имела постоянную канцелярию, разделявшуюся на ряд отделов, соответствующих функциям городского «самоуправления»; здесь же создавались различные постоянные и временные исполнительные комиссии. Руководящую роль в органах городского «самоуправления» с момента их появления получили представители крупной городской буржуазии.

Правительство распространяло земское и городское «самоуправление» на отдельные местности медленно и неохотно. Даже к началу XX в. многие окраины России не имели ни земств, ни городского самоуправления.

Для надзора за деятельностью городских дум и управ в каждой губернии положением 1870 г. создавалось губернское по городским

делам присутствие из чиновников под председательством губернатора. Это же присутствие принимало жалобы на городские органы «самоуправления». Надзору и опеке этого присутствия подлежала вся хозяйственная деятельность городских «самоуправлений».

Городовое положение 11 июня 1892 г. явилось городской контрреформой. Оно заменило налоговый ценз для избирателей имущественным. Избирательные права получили только те жители города, которые имели недвижимое имущество, оцененное особой оценочной комиссией в столицах и городах с населением свыше 100 тыс. на сумму не менее 3000 руб., в губернских городах - 1000-1500 руб. (в зависимости от размеров города) и в уездных городах - 300 руб. В число избирателей включались владельцы торгово-промышленных заведений города, имеющие гильдейские свидетельства. Мелкие и средние налогоплательщики лишались избирательных прав. Число избирателей по городам России, имевшим городское «самоуправление», сократилось в несколько раз.

Для мелких городов Городовое положение 1892 г. вводило так называемое «упрощенное управление». Сход домохозяев города избирал состав собрания уполномоченных (12-16 человек), а последние выбирали городского старосту с одним или двумя помощниками.

Значительно возрос надзор за органами «самоуправления» со стороны общего для земских и городских органов «самоуправления» - губернского по земским и городским делам присутствия, возглавляемого губернатором.

Отстранение от участия в «самоуправлении» городов мелкой и части средней буржуазии означало усиление роли и места крупной буржуазии, в ведении которой находились городские думы и управы.

Местные органы Министерства юстиции. Судебные уставы 20 ноября 1864 г. узаконили в России новые буржуазные принципы судоустройства и судопроизводства. Они вводили формальную несменяемость судей и независимость суда от администрации, гласность и публичность заседаний суда, состязательный процесс, институты адвокатуры, присяжных заседателей, выборный мировой суд, нотариат и т. д.

В указе о распубликовании судебных уставов 20 ноября 1864 г. говорилось, что задачей судебной реформы является «водворить в России суд скорый, правый, милостивый, равный для всех подданных, возвысить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе... уважение к закону»168. История пореформенного суда в России показывает, что старый феодальный суд, основу которого составляло сословное неравенство, был заменен буржуазным судом, отдававшим предпочтение богатому перед бедным, эксплуататору перед эксплуатируемым, который был призван также охранять частную собственность.

По судебной реформе в России вводились две системы судебных учреждений: суды с избираемыми судьями,- мировые судьи и съезды мировых судей и суды с назначаемыми судьями - окружные суды и судебные палаты.

Каждый уезд с входившим в него городом, а иногда и отдельно крупный город составляли мировой округ, подразделявшийся на несколько участков. В каждом участке находился один участковый мировой судья и один почетный. Мировые судьи (участковые и почетные) избирались на три года местными органами городского и земского «самоуправления» (уездными земскими собраниями и городскими думами) из лиц, имевших определенный возрастной образовательный, служебный и имущественный ценз. Имущественный ценз исчислялся недвижимой собственностью, оцененной не менее чем в 15 тыс. руб., или равнялся двойному земскому земельному цензу.

Ведению мировых судей подлежали мелкие уголовные и гражданские дела. Размеры наказаний за уголовные преступления ограничивались денежным штрафом не более 300 руб., арестом до трех месяцев и тюремным заключением до 11/2 лет. Из гражданских дел мировые судьи разрешали иски, не превышающие стоимости в 500 руб.

Почетные мировые судьи замещали участковых во время их отсутствия. Создание института почетных судей позволяло титулованной дворянской знати и представителям крупнейшей буржуазии, не обременяя себя службой, получать награды и продвигаться по служебной лестнице.

Участковые и почетные мировые судьи мирового округа составляли и уездный съезд мировых судей, или мировой съезд, собиравшийся на сессии. Председатель мирового съезда выбирался из мировых судей. На съезде присутствовали товарищ прокурора окружного суда, а также назначенный министерством непременный член. Съезд играл роль окончательной апелляционной инстанции для мировых судей округа. Дальнейшее рассмотрение дел мировых судей можно было проводить только в кассационном порядке в Сенате.

В. И. Ленин оценивал институт мировых судей, «выбираемых имущими классами из

имущих лиц», как «жалкую пародию на суд» .

Выборность мировых судей смущала дворян-чиновников, и в 1889 г. они повсеместно, кроме столиц и Одессы, были упразднены и заменены назначаемыми лицами: в городах - городскими судьями, а для негородского неподсудного населения - земскими начальниками. Мировые судьи в деревне были заменены земскими участковыми начальниками.

Окружной суд создавался на несколько уездов. Он состоял из председателя, его товарища и членов суда.

В аппарат окружного суда входил прокурор с товарищами и канцелярией. В новых судах прокуратура приобрела большое значение.

Прокурорский надзор руководил следствием, выступал обвинителем на суде, следил за выполнением приговора. Судебные следователи всего округа подчинялись окружному суду; они находились частично при суде, большей же частью - на местах в специальных участках. В аппарат суда входил и ряд других должностных лиц (нотариусы, присяжные приставы, рассыльные, присяжные переводчики и т. д.).

В уголовном судопроизводстве окружных судов большое значение имели присяжные заседатели, определявшие виновность или невиновность подсудимого (мера наказания выносилась судьями). В отличие от назначаемых правительством судебных чиновников окружного суда присяжные заседатели комплектовались из всех сословий при определенном возврастном, оседлом и значительном имущественном цензах (не менее 10 дес. собственной земли или имущества стоимостью не менее 500-2000 руб., в зависимости от размера города)117. Кроме того, закон устанавливал известный ценз благонадежности («известные степенным образом жизни», «заслуживающие доверия», «имеющие добрую нравственность»). Списки присяжных заседателей составлялись земскими городскими управами.

Включая суд присяжных в новую судебную систему, царское правительство рассчитывало поднять авторитет суда. Несмотря на классовый характер суда присяжных, в чиновничьей среде окружного суда он был элементом общественности и известной самостоятельности. Недаром реакционный публицист М. Катков окрестил его «судом улицы»118. Отвечая на реакционные выпады против суда присяжных, В. И. Ленин писал: «Суд улицы ценен именно тем, что он вносит живую струю в тот дух канцелярского формализма, которым насквозь пропитаны наши правительственные учреждения»119. Общеизвестен ряд крупнейших процессов политического характера, в которых суд присяжных, вопреки желанию чиновников-судей, выносил обвиняемым оправдательный вердикт (дело Веры Засулич в петербургском окружном суде в 1878 г., дело морозовских ткачей во владимирском суде в 1885 г. и др.).

Стесняя и сокращая буржуазные институты суда в пореформенное время, правительство прежде всего сокращало категории дел, подсудные суду присяжных. Уже в 1878 г. из ведения суда присяжных были изъяты с передачей в судебные палаты с сословными представителями все дела «о явном восстании против властей».

Судебная палата являлась окончательной апелляционной инстанцией для рассматриваемых в окружных судах гражданских и уголовных дел. В судебную палату поступали на пересмотр из окружных судов только те дела, которые решались без присяжных заседателей. Пересмотр дел, решенных судом присяжных, можно было проводить только в кассационном порядке в Сенате. Для некоторых ка-

тегорий дел судебная палата была судом первой инстанции (например, дела о печати, преступлениях чиновников и против чиновников, казенном имуществе и т. д.).

Аппарат судебной палаты напоминал аппарат окружного суда: общее присутствие состояло из председателя, его товарищей и членов суда; здесь имелись уголовный и гражданский департаменты. Кроме общей канцелярии, возглавляемой секретарем, имелись канцелярии и при департаментах. При окружных судах и судебных палатах находились адвокаты - присяжные поверенные; адвокаты, не числящиеся на службе в суде, назывались частными поверенными. Закон устанавливал возможность создания при судебных палатах специальных советов - присяжных поверенных и присяжных приставов. Однако практически эти советы были созданы только при некоторых палатах.

В каждой судебной палате сохранилось много черт дореформенного суда, в частности сословные представители, назначаемые ежегодно царем (губернский и уездный предводители дворянства, городской голова, волостной старшина). Наличие сословных представителей должно было подкреплять авторитет решений судебных палат, особенно по таким делам, как суды над чиновниками. Сама роль назначаемых сословных заседателей была ничтожной. «Как известно,- писал В. И. Ленин,- эти сословные представители, слитые в одну коллегию с судьями- чиновниками, представляют из себя безгласных статистов, играют жалкую роль понятых, рукоприкладствующих то, что угодно будет постановить чиновникам судебного

ведомства» .

Суд царской России был классовым судом. Все прокуроры судебных палат, 95 % прокуроров окружных судов и 90 % их товарищей были дворянами (остальные - выходцами из духовенства, буржуазии и чиновников). Подавляющее большинство чинов прокуратуры были реакционерами и монархистами. Умеренно либеральные деятели в прокуратуре 60-70-х годов (например, А. Ф. Кони) являлись редким исключением и задерживались в ней недолго.

Во второй половине XIX в. в ведении крупных уголовных процессов прославились умеренно либеральные адвокаты (В. Д. Спасович, А. И. Урусов, Ф. Н. Плевако). Отдельные адвокаты соглашались на защиту обвиняемых в политических преступлениях. Так, Л. А. Александров прославился мастерским ведением дел в ряде политических процессов («193-х», дела

В. Засулич).

Основные начала гражданского процесса давал Устав гражданского судопроизводства 1864 г. Мировому судье иск предъявлялся в письменной или устной форме, а ответчик вызывался повесткой. Во время рассмотрения дела обе стороны (истец и ответчик) давали словесные показания, в процессе которых учитывались показания свидетелей, письменные документы и другие доказательства. Каждая сторона имела право нанимать адвоката.

Мировой судья единолично принимал решение. Он выдавал истцу исполнительный лист, который предъявлялся им в органы полиции, в волостное правление или судебному приставу при мировом судье.

Более сложным был гражданский процесс в окружном суде или судебной палате, куда истец подавал исковое прошение с соблюдением точной формы и уплаты значительной пошлины. Затем истец и ответчик обменивались четырьмя бумагами: на исковое прошение истец давал «ответ», который вызывал со стороны истца «возражение», а ответчик на это «возражение» писал «опровержение». Нередко эти бумаги оформляли специально нанятые адвокаты. Оригиналы документов оставались в суде, а копии выдавались сторонам. Слушание дела заключалось в состязании сторон; каждая из них могла нанять адвоката. Заключение по этому состязанию делал прокурор. Судьи выносили решение, которое оформлялось в резолюции.

После истечения сроков апелляции или кассации истцу выдавался исполнительный лист, по которому председатель суда назначал судебного пристава, приводившего в исполнение решение о взыскании.

Еще более сложным был уголовный процесс, предусмотренный Уставом уголовного судопроизводства 1864 г.

Мелкие уголовные дела (нарушение порядка и спокойствия, а также различных казенных уставов) рассматривались мировыми судьями, а более крупные подлежали рассмотрению в окружных судах и судебных палатах.

Преступления военных и духовенства рассматривались в соответствующих ведомственных судах. С конца 70-х годов военные суды стали разбирать дела и гражданских лиц. Духовные суды также судили и мирян по таким вопросам, как нарушение церковных догматов, бракоразводные дела и т. п. Для крестьян первой инстанции при рассмотрении маловажных уголовных дел был сословный волостной суд.

На место старой теории формальных доказательств с явным предпочтением одних видов доказательств перед другими судебные уставы 1864 г. вводили систему «свободной оценки доказательств по внутреннему убеждению судей», что создавало впечатление об известной «беспристрастности» и «справедливости» суда. Фактически же все это прикрывало классовую направленность суда, так как убеждения буржуазного судьи выражали взгляды, привычки и интересы представителя буржуазии, выше всего ставящего охрану «священной частной собственности».

Уголовный процесс распадался на несколько стадий. Предварительное расследование состояло из дознания и предварительного следствия. Дознание осуществлялось полицией, жандармерией или непосредственным начальством лица, подозреваемого в преступлении (административным, военным или духовным). Главной целью дознания было установление самого факта преступления.

Предварительное следствие осуществлялось судебным следователем и заключалось в сборе материалов, необходимых для предъявле-

ния обвинения конкретному лицу или лицам. Материалы направлялись прокурору, который или прекращал судебное дело за отсутствием доказательств, или возбуждал его, если материал давал на это основание. В последнем случае прокурор составлял обвинительный акт, который и поступал в суд.

Перед судебным рассмотрением суд проводил некоторые подготовительные мероприятия: задерживал обвиняемого, формировал присяжных заседателей, назначал защитника (если обвиняемый не выбирал его сам), определял также место и время судебного заседания. Судебное рассмотрение дела начиналось с официального акта открытия заседания, за которым шло судебное следствие - знакомство суда с доказательствами, их проверка.

Одним из важнейших этапов судебного рассмотрения были прения сторон: обвинителем выступал председатель прокуратуры (прокурор или его товарищ), обвиняемого защищал адвокат. После прений следовало краткое заключение председателя суда. В окружном суде при рассмотрении дела с участием присяжных заседателей последним ставился вопрос о виновности. Удалившись, присяжные заседатели выносили свой ответ - «вердикт». Вопрос о размерах наказания разрешали судьи.

С конца XIX в. правительство все чаще стало избегать крупных политических процессов, опасаясь их большого агитационного значения. Многие политические дела рассматривались и разрешались в административном порядке генерал-губернаторами, градоначальниками и жандармскими управлениями. В 1896 г. так было разрешено дело крупнейшей социал- демократической организации страны - петербургского «Союза борьбы за освобождение рабочего класса», руководимого В. И. Лениным. После дознания и следствия в губернском жандармском управлении члены «Союза» были сосланы.

Правительство медленно и неохотно вводило судебные уставы на территории России, допуская всевозможные ограничения их на окраинах (назначение Министерством юстиции мировых судей и их подчинение окружным судам, окружной суд без присяжных заседателей и т. п.).

Местные учреждения Министерства финансов. Финансовые реформы начала 60-х годов вызвали изменения в организации местных органов Министерства финансов, их структуре и функциях. Кроме казенных палат и казначейств, на местах возник ряд новых учреждений: губернские акцизные управления, финансовые присутствия (податное, по питейным делам, по квартирному налогу). Сфера деятельности казенных палат по приходу денежных сумм была ограничена поступлениями главным образом прямых (окладных) налогов. Основное заведование косвенными налогами перешло в губернские и окружные акцизные управления. В связи с реформами государственного контроля из ведения казенных палат были изъяты контрольные функции и переданы созданным на местах контрольным палатам (1865 г.).

Заменивший председателя управляющий казенной палатой разрешал почти все дела единолично. С 1885 г. при казенных палатах стали открываться сберегательные кассы.

Установление единства касс в России в 1863 г. повысило значение местных казначейств. Между губернскими и уездными казначействами произошло своеобразное разделение дел: губернские казначейства превратились в расходные кассы, а уездные - в приходные.

Законом 30 апреля 1885 г. была учреждена должность податных инспекторов, на которых вначале был возложен надзор за доходностью подлежащих обложению торгов и имуществ, а впоследствии надзор за исправностью платы налогов вообще. Податные инспектора председательствовали в созданных почти одновременно уездных податных присутствиях, исполнявших различные поручения казенной палаты по наблюдению за сбором пошлин с торговли и промыслов. В губернии создавалось под председательством управляющего казенной палатой губернское по податным делам присутствие, заведовавшее дополнительным сбором с торгов и промышленных предприятий.

В том же 1885 г. были созданы губернские и уездные по питейным делам присутствия, дававшие разрешения на открытие питейных заведений, а с введением винных монополий, наблюдавшие за ее введением.

Казенные банки (Государственный, Крестьянский и Дворянский) имели на местах свои

отделения.

Буржуазия имела некоторое влияние на созданные в 1872 г. губернские комитеты торговли и мануфактур, а также купеческие управы и биржевые комитеты, однако это влияние ослаблялось узкими правами и ведомственной распыленностью этих учреждений (купеческие управы находились в ведении Министерства внутренних дел).

Для надзора за выполнением первого фабричного закона в 1882 г. была создана фабричная инспекция. Губернии, имевшие фабрично-заводскую промышленность, объединялись в фабричные округа, а в каждый округ назначался инспектор. Фабричные инспектора России подчинялись главному фабричному инспектору при Департаменте торговли и мануфактур. В виду того что проведение в жизнь первого фабричного закона задерживалось, инспектора получили распоряжение изучать «быт» рабочих. Сведения, обобщенные фабричными инспекторами в первых ежегодных печатных отчетах, вскрыли настолько тяжелую картину положения рабочих, что правительство запретило публиковать подобные отчеты.

В дальнейшем институт фабричных инспекторов возрастал. К 1886 г. в каждом округе уже имелось по нескольку фабричных инспекторов, подчиненных окружному инспектору. В том же году были созданы губернские по фабричным делам присутствия, разрабатывающие дополнительные правила, «регулирующие» отношение

фабрикантов и рабочих и принимающие жалобы фабрикантов. В состав присутствия входили чиновники губернии (вице-губернатор, прокурор окружного суда, начальник губернского жандармского управления, окружной инспектор и его помощник), а также двое фабрикантов. Рассматривая этот состав, В. И. Ленин писал: «Если бы прибавить сюда начальника тюрьмы и командующего казаками, то налицо были бы все чиновники, осуществляющие «заботливость русского императорского правительства о рабочих классах»175.

Надзор за выполнением фабричного законодательства со стороны инспекторов вылился фактически в их стремление добиться успокоения рабочих на охваченных стачками фабриках и заводах в интересах предпринимателей. Одновременно фабричные инспектора наблюдали за состоянием рабочего движения, за развитием социал-демократической пропаганды и агитации среди рабочих, за зарождением марксистских рабочих кружков на фабриках и заводах, информируя об этом охранные отделения.

По закону 30 мая 1903 г. местные фабричные инспектора подчинялись губернаторам, роль же окружных инспекторов ограничилась обязанностями ревизии. От губернатора зависело назначение на должность старшего фабричного инспектора и участковых фабричных инспекторов, распределение их по участкам и предприятиям и т. д.

Реформы государственного контроля привели к созданию с 1865 г. самостоятельных местных органов - контрольных палат, осуществлявших ревизию казначейств, касс, всех местных оборотов. Каждой контрольной палате было подведомственно от одной до нескольких губерний.

Распространение на государственных крестьян основных принципов положения 19 февраля 1861 г. вызвало передачу их в 1866 г. и ведомство Министерства внутренних дел. В связи с этим местный аппарат Министерства государственных имуществ был значительно сокращен. Вместо старых палат государственных имуществ и окружных правлений в губерниях, где существовали государственные имущества, создавались губернские управления государственных имуществ во главе с управляющими. Эти управления заведовали государственными имуществами: лесами, землями, недрами и т. д., в ведении их находились лесничества и казенные имения.

С распространением положения 19 февраля 1861 г. на удельных крестьян было вызвано сокращение компетенции департамента уделов и его местных органов, за которыми сохранилось заведование удельными землями, лесами, водами, недрами и т. д. В 1863 г. почти повсеместно упраздняются отделения удельных контор, которые постепенно преобразовывались в окружные управления удельными имениями.

Местные органы Министерства народного просвещения. Реформы 60-х годов в области просвещения несколько сузили влияние попечи-

телей учебных округов по управлению учебными заведениями (особенно университетами). Однако они остались главными администраторами, ведавшими учебными заведениями подведомственных им округов. С 70-х годов влияние их на учебные дела вновь возрастает.

Рост количества средних и низших учебных заведений и наблюдение за направлением преподавания в них заставили правительство законом от 14 июля 1864 г. создать губернские, уездные и кое-где городские училищные советы. Эти советы состояли из чиновников, представителей духовенства и земских органов. На них возлагалось управление начальными учебными заведениями, согласование деятельности различных ведомств по народному образованию.

Чтобы усилить контроль за народными училищами и за деятельностью земств в области народного просвещения, 26 мая 1869 г. правительство учредило должность инспектора народных училищ. На инспекторов возлагался надзор за постановкой учебной и воспитательной работы в начальных училищах, направлением преподавания в них и политической благонадежностью преподавательского состава; им же поручался подбор учителей. Во всех этих вопросах инспектора отчитывались перед губернскими училищными советами. Установление инспектуры по народному образованию было реакционным мероприятием, что отмечалось В. И. Лениным, который писал: «В 1869 г. учреждаются инспектора народных училищ в видах оттеснения земства от действительного заведования народным образованием»176.

Вскоре правительство предприняло меры к активизации деятельности училищных советов. Законом 25 мая 1874 г. на училищные советы было возложено «попечение об удовлетворении потребностей населения в начальном образовании и о надлежащем нравственном направлении оного»; руководство в них было передано предводителям дворянства. Этим же законом для заведования учебной частью всех народных училищ каждой губернии была создана должность директора народных училищ; инспектор народных училищ стал его ближайшим помощником.

Произошли изменения и в самой системе учебных заведений. Новый университетский устав 18 июня 1863 г. ослабил бюрократический надзор за университетами и создал некоторое подобие университетского «самоуправления» в форме автономии профессорской коллегии ученого совета. Студенчество никаких прав не получило.

Ряд узаконений 60-70-х годов был направлен на стеснение университетской автономии. Полицейским учреждениям и университетской администрации вменялось в обязанность взаимно осведомлять друг друга о политической благонадежности студентов.

Так, университетский устав 23 августа 1884 г. отменил университетскую автономию профессорской коллегии и установил назначаемость министром ректора, деканов и профессоров; попечители

сделались основными руководителями всей университетской жизни. Им были окончательно подчинены инспектора, на которых возлагалось наблюдение за «поведением» студентов. Плата за обучение студентов в университетах в 80-х годах возросла в пять раз.

На протяжении всего пореформенного периода университеты сохранили старое организационное устройство. К уже существовавшим университетам добавились Одесский (преобразован из Решильевского лицея в 1865 г.), Варшавский (1886 г.) и Томский (1888 г.).

Растет число средних и низших учебных заведений (как казенных, так и по линии земств и городских самоуправлений) и численность учащихся в них. Новый устав гимназии 19 ноября 1864

г., установив формально принцип всесословной средней школы, подразделял ее на две категории: семиклассные классические и реальные гимназии. Впрочем, принятый вскоре (30 июля 1871 г.) новый устав гимназии, а затем (15 мая 1872 г.) устав училищ вносили в устав 1864 г. серьезные коррективы. В классических гимназиях срок обучения увеличивался до восьми лет, а реальные гимназии преобразовывались в реальные училища с сохранением семилетнего срока обучения. Между университетами и реальными училищами создавался искусственный разрыв в программах с целью закрыть в университеты дорогу разночинцам-реалистам. Широкое распространение получили неполные гимназии (прогимназии) в четыре - шесть классов. Наряду с мужскими появились и казенные женские гимназии и прогимназии.

Возросла и сеть низших школ, хотя их количество продолжало оставаться незначительным. Всероссийская перепись 1897 г. показала, что 80% населения России было неграмотным (в начале 60-х годов в России неграмотность достигала 94 %).

От дореформенного времени была наследована очень небольшая сеть начальных школ: приходских школ и уездных училищ. Положение о начальных народных училищах 14 июня 1864

г. преобразовывало приходские школы в начальные народные училища. Над этими училищами был установлен бдительный надзор со стороны местных административных органов министерства. Новое положение 25 мая 1874 г. усилило этот надзор. Основной целью народных училищ было признано «утверждать в народе религиозные и нравственные понятия и распространять первоначальные полезные знания».

В 1872 г. все уездные училища преобразуются в городские с шестилетним обучением. Положение 25 мая 1874 г. с целью превращения начальных училищ в замкнутые сословные крестьянские школы установило разрыв в программах этих учебных заведений.

Стесняя и ограничивая начальные школы Министерства народного просвещения, правительство насаждало церковноприходские школы. Число церковноприходских школ за 1881-1894 гг. возросло почти в 8 раз, а количество учащихся в них - в 10 раз. Правила 1884 г. передавали заведование церковноприходскими школами в Синод. В каждой епархии заведование всеми церковноприходскими школами и надзор за ними осуществлял созданный в 1884 г. епархиальный учи-

лищный совет, в состав которого входили представители местного духовенства, ректор и преподаватели духовной семинарии, директора и инспектора народных училищ.

Местными учреждениями Военного министерства в 1862-1864 гг. на территории России было создано 10 (впоследствии 15) военных пограничных и внутренних округов, из которых каждый охватывал по нескольку губерний. В каждом военном округе было сформировано военноокружное управление, возглавляемое командующим войсками военного округа. Командующий войсками должен был «оказывать содействие» и гражданским властям в случае волнений, беспорядков и других выступлений народных масс.

В шести из десяти первоначально созданных военных округов командующие войсками совмещали эту должность с должностью генерал-губернатора. Впоследствии, когда военноокружная система была распространена на окраины государства, соединение должности командующего войсками и генерал-губернатора было установлено и там. С введением военносудебного устава 1867 г. в каждом военном округе был создан военно-окружной суд.

Для учета запасных в округе в 1864 г. была создана должность губернского воинского начальника. Однако введение всесословной воинской повинности и значительное сокращение сроков действительной службы вызвали необходимость замены губернских воинских начальников уездными воинскими начальниками.

Через несколько дней после убийства народником Кравчинским шефа жандармов генерала Мезенцова правительство приняло закон 9 августа 1878 г. «О временном подчинении дел о государственных преступлениях и о некоторых преступлениях против должностных лиц ведению военного суда, установленного для военного времени». Этот закон перечислял категории политических преступлений, которые оказывались подсудными военно-окружным судам: вооруженное сопротивление властям, «нападение» на чинов войск полиции и других должностных лиц «при исполнении ими обязанностей службы». Все формулировки закона были настолько туманными, что давали чиновникам широкие возможности для его произвольного применения.

За изданием этого закона потянулась длинная полоса политических процессов в военноокружных судах.

Развитие военной техники и изменений в тактике потребовали от среднего командного состава царской армии не только военной, но и общеобразовательной подготовки. В 1863 г. часть кадетских корпусов упраздняется, а другая часть - преобразуется в военные гимназии - учебные заведения, которые должны были «доставить детям потомственных дворян, предназначенным к военной службе, приготовительное общее образование и воспитание». За шесть (а затем семь) лет обучения военные гимназии давали нередко больше знаний, чем гимназии Министерства народного просвещения.

Старшие (специальные) классы некоторых кадетских корпусов

были преобразованы в военные училища (Павловское и Константиновское - в Петербурге, Александровское - в Москве и т. д.).

Основными учебными заведениями, готовящими офицерские кадры из унтер-офицеров, юнкеров и вольноопределяющихся в армии, с 1864 г. стали двухгодичные юнкерские училища, в которые принимались лица с незаконченным средним образованием.